人大信访:中国信访改革方向

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内容摘 要随着当前中国社会稳定形势日益复杂,有研究者认为现行信访制度难以适应时代潮流,加剧了社会矛盾.但现有研究对于整个信访制度的批判大多是基于对党政信访体系的认识,忽视了人大信访依托国家权力机关所具有的监督协调和政治参与功能.人大信访不但在解决具体的司法疑难问题上能够发挥重要的协调作用,而且可以通过相关信息收集,为人大监督、立法提供建议和依据.此外,这一体系也成为人大联系群众参政议政的重要渠道,有利于促进政治参与和加强.因此,在今后的改革中,如果能以人大信访为主整合现有信访体系,将有利于解决当前的信访困局,促进弱势群体权益保护和国家法治建设.

关 键 词人大信访监督协调政治参与法治建设建设

作者石发勇,上海政法学院社会管理学院副教授、博士.（上海201701）

基金项目教育部人文社会科学研究青年项目（10YJCZH126）

近年来,随着中国社会稳定形势日趋严峻,信访成为理论界关注的热点问题.在信访改革方向上,出现了弱化取消论与强化扩权论的激烈论争.[1]任剑涛先生在《探索与争鸣》2012年第1期发表《信访制度是否适应时代潮流》一文（以下简称任文）.文章认为,由于国家基本制度安排扭曲,中国的信访制度本身也必定被扭曲.要解决这一问题,必须建构健全的宪政制度,由此保证国家治理信息的通畅传递,为善政提供真实起点.在否认信访积极功能这一点上,任文和弱化取消论基本一致.该文还具体地从国家政体与信息传递机制角度出发,论证集权制度必然造成信息失真和信访制度的整体低效率,提出应以建制解开信访死结.总体而言,任文提出很多真知灼见,在制度环境与信息失真这一关联机制的分析上十分深刻.但是,拙见任文的部分论点似与信访工作实践不太符合,值得商榷.尤其是,包括任先生在内的批评者们所揭示的信访中存在的问题,更多地集中在党政信访体系上.基于对人大信访工作实践的研究,笔者认为在改革的方向上,不应全盘否定现有信访制度,而是应该削弱现有的以党政机关信访机构为主的模式,更多地发挥人大信访所特有的监督协调和政治参与功能.依托具有中国特色的设置——人民代表大会制度,这政外信访体系具有克服当前信访“死结”的功能.①

信访的主要功能及其存在必要性

作为论证的起点,任文认为人民来信来访可以简单区分为两类：一类是肯定、赞扬各级党政机构工作的；一类是表达对各级党政机构不满、而请求帮助的.但从信访实践工作来看,这一分类确实过于简单.实际工作中,一般根据信访人的目的和诉求将信访事项区分为意见建议、申诉、求决、揭发控告和其他五种.其中意见建议类主要包括对党和国家的方针政策提出自己的主张和意见,对政治、经济、文化和其他社会生活中的有关情况表达态度和看法；申诉类主要包括对法院判决、行政仲裁、党纪政纪处分等处理不服,提出改变或纠正的要求；求决类主要包括对工作、生产、生活中遇到的困难和问题请求帮助解决；揭发控告类主要包括对各级国家机关、企事业单位、社会团体等组织及其工作人员违法违纪行为的.任文对于信访制度的批评主要是针对其分类中第二类的“低效”而展开的,主要涵盖了实践工作分类中的后四种.但任文没有注意到,意见建议类信访目前虽然在信访数量中所占比例较小,但随着公民权利意识的觉醒和参与要求的提高,这一信访事项作为一个重要的政治参与渠道将发挥越来越重要的作用.而且在此类信访中,一般较少存在任文所提出的因为激烈的利益冲突而导致的信息失真问题.任文忽视了信访的这一重要功能而对该体系进行全面批判和全盘否定,自然存在以偏概全的问题.

任文认为,由于中国的单一制国家结构等原因,原先作为传递国家治理信息特殊方式的信访制度,在新时期已经发生根本性扭曲,难以解决信访人反映的问题.具体而言,他认为信访制度从法条到举措两端,都存在驱使这一制度扭曲变样的因素.如就预防举措来看,信访条例对信访秩序的过分强调,对信访机构责任与违规的处置规定,对信访人违规违法举措的强力防止,都成为妨碍信访正常进行的内在因素.因此信访的总体效应远远不如预期.但是正如其他论者已经指出,对公民信访权利的再认识和对信访制度的反思同样重要.信访权利是公民的一项基本权利,但并不意味着这是一项不受约束、任意扩张的权利；否则将会导致社会陷入混乱和无序之中,信访权利的保障也无从谈起.[2]在信访工作实践中,由于信访机构、工作人员和信访当事人自身的问题而导致信访活动难以正常进行的情形都可能发生.尤其是,有不少信访人为了施加压力,动辄在信访场所采用大吵大闹、等极端手段,严重干扰了信访机构正常工作秩序,也妨碍了其他人的信访权利.因此,针对上述情形作出适当的预防举措,既有利于促使大众尊重社会制度和规则,也有利于保护群体的信访权利.实际上,对于大多数人来说,他们对于信访机构本身并无多少愤恨心理.他们一般都认识到“冤有头、债有主”,造成其诉求问题的源头是其他个人或组织.他们寄希望于信访部门帮助其实现公正.之所以缠访、闹访,往往是为了引发更多的关注,而信访部门也深知这一点.所以二者之间并不一定会形成任文所认为的“注定了信访机构与信访人之间的对峙性关系”,也并不一定会因此形成官民间信息传递的拙劣方式.

任文认为,在公民冤屈问题发生的行政层次做出信访举动,没有什么实质性作用.在中国地方党政机构几乎完全是处于熟人社会的情况下,要求掌握地方权力的官员之间做到按照规则去纠正信访人反映的机构和官员的问题和失误,无疑非常困难.因而,信访制度的救济功能受到先行限定.但实际上,正如很多研究者所公认的,中国目前的权利救济方式严重不足,不能仅仅依赖司法救济,信访救济也是重要的途径.[3]在当代中国社会,信访对于行政相对人的权利救济实践来说具有特殊的意义.它有利于节约弱势群体的经济成本和冲破地方关系网的束缚,并且在救济效力上略胜诉讼救济.因为熟人社会的关系网桎梏,在缺乏有效的新闻监督和严格的司法独立的情况下,只有比较高层的国家机关能够矫正基层政府的侵害行为.由此,信访救济中普遍使用的越级手段显现了独特优势,有可能在国家权力的支持下遏制地方官僚特权的扩张和对行政相对人权利的侵害.因此,在存在严重司法不公和司法腐败的社会,信访救济有助于实现实体正义.[4]笔者在社区维权的实证研究中也发现,尽管作为市民维权主要方式的信访渠道,在大多数情况下不能直接解决信访人所诉求的问题,却为社会稳定发挥了一定的安全阀作用.由于目前我国的司法体制还受地方行政权力制约,信访体系在维护基层社会秩序和群众权益上,仍具有不可替代的重要作用.在很多遭遇地方当局侵权的百姓看来,信访渠道是他们唯一的得以表达冤屈和诉诸国家权威的垂直网络,并让其抱有解决问题的一线希望.这条垂直网络的存在使得群众在遇到基层政府侵权时,不至于对整个政治体制丧失信心,从而有利于基层社会的稳定.[5]也正因为信访渠道的存在,实施侵权的地方当局也会多少有所顾忌.以此看来,任文仅仅以“解决问题”的比例来判定信访作为一种制度设计的成本与其效益之间不成比例,也可能有失偏颇.

任文认为,当前信访制度已经走入了死胡同,成为难以解开的死结.而解开这个死结,需要寄希望于信访制度之外、国家基本政治制度层面的改造.寄希望以建制解开信访死结,确实十分诱人.问题是,这个解决方略短期内恐怕难以实现.中国社会的情形,决定了太过激进的转型和制度变革可能导致难以预期的社会后果；一旦发生社会不稳定,真正受害的必将是普通大众.在此方面,我们已经有过深刻的历史教训.因此,正如有论者指出,信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来,采取渐进方式实现以法治为内容的改革,并扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道和树立司法的最终裁判权威.[6]所以最稳妥的方式,是在现有的制度架构内推动改革.就中国的信访体系而言,其本身蕴藏的正面功能值得我们进一步挖掘.

当然,笔者并非否认目前信访制度的消极效应.实际上,任剑涛先生和很多批评者所认定的关于该体系运作导致的种种后果确实存在,而且相当严重,如部分信访人的偏执和基层政府的暴力截访等,由此在实践中导致各方精力、资源耗费过多和国家政治认同流失.所以,信访制度确实需要改革.但是,批评者们所揭示的信访中存在的问题,集中体现在党政信访体系上.我们发现人大信访相比较而言,具有更多的积极功能和较少的负面效应.在今后的改革中,如果能以人大信访为主整合现有信访体系,更多地发挥人大信访所特有的监督协调和政治参与功能,将有利于解决当前的信访困局,促进弱势群体权益保护和国家法治建设.

人大信访、公民权利救济与法治建设

在我们对S市人大常委会信访办的工作实践研究中,发现与存在诸多问题的党政信访体系相比,人大信访具有更多的正面功能.原则上,人大信访部门虽然接受所有事由人的来信,但当面接访的案件都是涉法涉诉案件.他们受理的很多信访案的缘由,并非因为现有研究包括任文所普遍认为的民众“信访不信法”或者司法不公而导致.相反,在这些案件中,人在前期都首先诉诸于司法救济,很多也得到了比较公正的判决,涉案各方对判决结果本身也无争议.但是,有些当事人之所以仍然,是因为被告方利用相关法律规定漏洞事先隐匿了主要财产,使得判决赔付无法执行,受害人的合法权益受到损害.原审法院尽管也想尽力执行,但这往往需要相关行政机构的配合.在现行体制下,一审法院往往因为行政级别低、权威不足等原因而难以得到相关行政部门配合,使得法律尊严受到挑战.如在某交通事故赔偿案中,肇事出租车驾驶员、车主和担保人等多名被告均拒不配合执行判决赔偿,并且都隐匿了主要财产；而受害人身受重伤,却难以得到起码的赔付.一审的区级法院打算拍卖肇事出租车营运车牌赔偿原告,但又面临政策障碍和权威不足,难以得到市交通局等多个相关部门配合过户,导致案件无法执行.受害人家庭于是.在此情况

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实际上,这样的信访处理方式对于S市人大信访办来说颇具典型性.我们发现该办在工作实践中遇到难题时总是想方设法,在不违反法律法规的前提下,根据案件的具体情况尝试各种方法以维护当事人的合法权益,了很多信访难题.在如上所述牵涉多个部门的司法案件的执行中,只有在人大信访办牵头协调后,这些难题才得以解决.而人大信访部门之所以能够协调这些行政、司法部门,是因为人大作为立法机关,具有相对超然的权威.理论上,这些行政、司法部门都需要对人大负责,接受人大监督.而在实践中,这些部门至少在形式上要遵守这一规则,所以在一般情况下,他们也接受人大的协调.因此,这样的信访体制越有作为,不但不会如批评者所言那样导致法律规则愈加疲软,而且实际上维护了司法权威.

人大信访、政治参与和建设

人大信访是人民代表大会制度的重要组成部分,担负着为常委会履职服务的重要职责；其工作并不仅仅是参与具体案件的协调处理.实际上,权利救济只是人大信访的派生职能,其主要职能则是对政府、法院和检察院的工作进行监督.人大信访是人大常委会实施对“一府两院”监督的制度化渠道和重要基础,也是各级人大及其常委会监督宪法和法律实施,监督国家行政、司法机关及其工作人员的重要信息来源.信访是人大与民众保持经常性联系、收集民意,对各级国家机关及其人员的工作进行监督的重要渠道和纽带.从S市人大信访事项的内容来看,有相当一部分系信访人向国家机关提出的具有建设性的建议、批评和意见.信访办则认真分析来访来信中反映的典型性问题,形成专题分析材料,为人大常委会开展监督工作提供了有效支撑和依据.信访工作对于人大的主要职能立法工作也非常重要.S市人大信访办注重从群众的来信来访中捕捉社会热点问题,并将群众参与管理社会公共事务的意见汇集整理,报告给常委会.其中很多重要意见都在立法中得到体现.[7]信访办还特别重视同类信访事项的深度研究,注重分析探索导致这些问题的社会机制,归纳出根本原因,进而为人大立法解决重大问题提供建议和依据.这些都充分发挥了人大信访在推动立法和优化公共事务决策方面的积极作用,不但有利于从根本上促进此类问题的依法解决和当事人合法权益的保护,也有利于促进国家法治建设.人大信访部门对于建议、投诉案件的受理以及对同类重要问题的深入调研,也成为人大联系群众参政议政的重要渠道,是具有中国特色的公共参与方式,有利于促进信息沟通和加强建设.此外,通过信访参与,使得普通市民大众能够行使权利和参与公共事务,公民权利意识和法制意识也得以培育和发展.这些都是人大信访的重要优势.对照S市人大信访办的工作实践,我们发现很多对于信访体系的过度批评是因为对信访系统未加区分而全盘否定.如一些主要的批评认为,信访制度具有浓厚的权大于法的“人治色彩”.信访作为纠纷解决机制,存在非规范性、非程序性、非专业性、缺乏交往理性和结果的高度或然性等问题.因此,强化信访将有碍于国家法治建设.[8]但实际上,这些批评并不完全合理；或者说至少人大信访在这些方面并不存在非常严重的问题.就规范性而言,人大信访部门的工作重心是处理涉诉信访,其主要是作为司法救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制而存在.人大信访本身所具有的法制性和规范性,要求该信访机构高度重视程序规范.他们不仅能够发挥人民代表大会保障公民合法权益的功能,而且有助于确保权力机关对于行政机构和司法机关的监督.就程序性而言,人大信访部门从受理信访案件到相关事项的处理,都遵循比较严格的程序.信访办并不只是传递信息,也参与信访事项包括纠纷的解决.在S市人大信访办,对于一般的信访案件通常是采用转办.但对于一些重要的或者典型的信访事项,则先在部门内部开会研讨,决定是否将该事项交给常委会领导接待；后者实际上担负召集信访人和相关部门到场听证的职责,而很少直接批示如何处理.一旦经此过程判断信访人诉求合理,信访办就会在常委会领导支持下进行交办或督办,协调相关部门解决问题.上述无论是普通转办,还是交办、督办,都有比较严格的程序规定.关于专业性问题,那些认为信访工作人员都不具备专业法律知识、不尊重法律职业习惯和道德的指责显然也是具有偏见的.就S市人大信访办来说,不但负责人曾获得职业律师资格,而且接访人员大多是从法院、检察院借调的资深法官和检察官,具有丰富的法律知识和深厚的专业素养.就交往理性而言,人大信访办对纠纷的处理并不是仅仅依据信访人的单方面陈述；相反,他们往往为了解决信访难题,经常多次甚至十几次寻找相关当事人和有关部门调查核实.信访办处理问题并不是千方百计地甚至是不计成本地“息访”,而是强调以法律为准绳,实事求是地公正处理相关争议.正是基于这个准则,其处理结果往往具有一致性和连续性.

因为人大信访体系具有上述优势,相对避免了其他党政信访机构存在的严重问题,而且具有独特的监督协调和政治参与功能,所以在信访体制改革上,可以考虑逐步撤销各党政部门的信访机构,把信访全部集中到各级人民代表大会,通过人大来监督一府两院的工作,以加强系统性和协调性.②曾有研究者也对这一制度设计提出了激烈批评,认为加强人大信访工作会导致人大本身代议功能的弱化,最终损害中国政治的参与结构.[9]但这一批评是对人大信访有所误解.信访人到人大机关反映问题并不必然导致代表与机关之间直接联系的弱化.实际上,目前我国人大制度存在的一个重要问题是代表与普通民众之间的联系相当不足.针对这一问题,S市人大信访办也进行了制度创新.他们自2003年起,每年邀请数百名代表参与信访接待.这些代表事先都进行过培训,了解如何接待和处理群众来信来访等问题.信访办每月在固定的接访日召集他们参与阅信和来访接待.这些代表还就典型的信访事项和问题进行研讨.信访办再就代表提出的问题及建议进行研究、沟通和上报常委会.人大代表参与信访工作成了他们了解民意的重要渠道,成为闭会期间代表发挥作用的重要平台.这不仅密切了代表与人民群众的联系,也拓宽了其履职领域.也就是说,人大信访体系不仅加强了人民群众和权力机关的联系,也有利于促进人大代表与人民群众、人大代表与人大常委会之间的联系,增强人大的政治参与功能.而人大信访这一积极的政治功能,恰恰是包括任文在内的信访取消论者所忽视的.

总之,如果实行新的改革,以各级人大整合所有其他信访机构,将产生良好的政治和社会效应：人大信访以当事人先行寻求司法救济为前提,促使法院功能得以强化；而且,其在解决一些疑难案件、司法救济力所不及的问题上具有重要优势,有助于维护当事人的合法权益和国家司法机关的权威.人大信访借助立法机关权威对行政、司法机构的工作进行监督,有助于督促这些部门依法行政.人大信访通过促进各方协作,创建比较顺畅的地方参与渠道,促进各种问题的高效解决,有助于整体社会的稳定与和谐.通过理顺信访体制,把问题解决在基层,避免各种问题和矛盾焦点向聚集,有助于维护政治权威.这样的新体制能够发挥信访救济的独特优势,并矫正现有的以党政信访为主的体系不讲程序、缺乏规范、信息失真等弊端.无可讳言的是,在当前情境下,人大作为国家权力机关的地位并没有充分彰显,也相应使得人大信访的积极功能不够显著.这恰恰是中国渐进式改革所要致力于解决并有可能解决的问题.如果能够先行加强人大信访工作,也有利于提升人大作为国家权力机关的地位.相对于任文以建制解开信访死结的理想化路径,这样立足实际的途径相对更具可行性.当然,这样的新模式改革并非能一蹴而就,在实践上还存在很多具体问题,需要进一步探索解决.基于对人大信访实践的观察,笔者认为信访制度并没有完全如任文所言违背时代潮流,如果加以适当改革,将能够发挥积极作用.拙见是否合理,也有待任先生和其他学界方家指正.

注释：

①2012年5～11月,笔者受委派挂职S市人大常委会信访办,本文实证材料均来自此间调研.

②于建嵘最先提出了这一主张,但他没有充分论证人大信访制度的协调、监督和政治参与等独特的优势.