教师流动政策文献综述

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摘 要：本文对教师流动政策的研究进行了文献的梳理,首先界定相关概念,然后从政策执行中的问题、政策文本的缺陷、教师交流政策的制约因素、完善教师流动政策的策略四方面展开,概括了国内研究现状.最后指出国内目前研究的不足之处.

关 键 词 ：教师流动；教师流动政策；文献分析

一、概念界定

(一)教师流动

本文的教师流动是建立在强制性基础上的教师性流动,主要指中小学教育系统内教师的校际间流动,即一名教师在一所学校连续任教几年后,教育行政主管部门就安排他轮换流动到其他学校任教,特别是在重点学校与非重点学校之间交替轮换流动.其着眼点主要是力图解决目前教师单向上位流动及校际师资发展严重失衡的问题.

(二)教师流动政策

本文中,教师流动政策实质上是指教师资源在城乡之间均衡分配的规制,是基于维系各利益主体的权利基础上的公共契约,是指政府以政策、法规等文件设定的为规划教师有序、合理流动的一系列的规范规则体系.它包括国家、政府在教师流动过程中的政策规划和引导,教师流动过程中如何布局,质量如何保证的问题.

二、国内研究现状

(一)政策执行中的问题

总结各家之言,教师流动政策在执行中存在以下问题：

1.相关利益主体目标不一致,交流政策的执行遭遇梗阻

首先,县教育局迫于上级行政命令,在推行城乡教师交流政策时走形式主义,存在实践操作乏力、后续监督无力等现象.然后,部分支教学校对一些政策规定敷衍交差,搞“上有政策下有对策”.部分学校可能将不合格或是无编制、落聘的教师派往交流学校,把选派交流教师当作“扔包袱”的机会.其次,部分支教教师未能正确认识自己的使命,不同程度地存在在岗不敬业、支教不支招、优越不优势等现象,给农村学校及教师带来一些负面影响.最后,学校、教师、家长形成的人际关系网阻碍教师流动政策的执行.

2.教师交流的形式化倾向,后续监督评价体制乏力

各个省级教育行政单位在评估城乡教师交流政策执行情况时,常常以是否制定了相应的下位政策、有多少教师参与了交流、交流时间的长短等表面现象作为考核标准,而对地方政府专项经费的落实情况、农村薄弱学校的实际需求、城乡交流的实际效益等实质性问题缺乏必要的重视并缺少具体的评估办法,还没有形成我国城乡教师交流的政策保障机制,难以避免实施城乡教师交流制度的政策形式化倾向.

3.教师城乡交流时间短,派任与专业不对应

当前教师流动政策普遍规定,教师流动支教时间为1年,由于流动时间太短,对流入学校工作环境一时难以适应,流动教师难以充分发挥在农村学校的示范带头作用,从而无法从根本上提高农村学校的教学质量和教师队伍的专业化水平,间接地影响着教师流动目的的实现.而且目前农村学校普遍存在应试科目教师比例较高,而非应试科目（如音、体、美等）教师配置比例偏低的情况,但在流动教师的构成中,往往这些科目教师的比例很小.

4.参与交流的教师自身目的与制度预期的矛盾

城镇学校教师多是在学校或地方教育行政部门开出了丰厚的回报情况下参加支教,如“评选优秀青年教师的前提”、“与职称评定挂钩”等,实质上这也是一种“被逼的自愿”.参与交流教师的动机是比较复杂的,到农村交流的教师主要是为了晋职“镀金”的需要.这种并不以提高农村学校师资水平为出发目的的交流不但不能达到预期目标,反而会给教师带来道德上的风险.

(二)城乡教师交流政策的制约因素

1.制度冲突的阻力

吴松元指出教师法的规定一方面表明教师是专业人员而不是国家公务人员；另一方面也表明中小学教师的管理权实质上是下放到了学校.而义务教育阶段的中小学教师的教育教学行为具有为国家履行教育公务的特性,现行相关法律对中小学教师身份的规定直接影响了中小学教师在行使权利和享受义务过程中无序流动现象的出现,在一定程度上限制了国家和地方政府根据实际情况调配师资和促进教师流动的力度,不利于政府宏观管理教师流动,实现教师资源的合理配置.

2.户籍制度的阻碍

王甲平认为户口的限制,使得教师在流动上顾虑重重,最终造成学校想引进的教师进不来、想走的教师走不了的局面.福利待遇、社会统筹、医疗保险、失业保险、养老保险等待遇在许多地方仍然是由学校单独提供,没有实行社会化管理.而且各地的政策不统一,许多地方都存在着不同程度的地方保护主义,教师一旦离开了学校到其他行业去就业,就会失去原有的这些待遇.

3.教师流动法规、监督机制的缺失

“后继乏力”的教育监督制度.张雷认为我国实行的教育监督主要是国家监督,为国家的行政权力所支持,但教育行政部门与下级人民政府之间无隶属关系,因此无权监督、指导下级政府的教育工作.离开政府支持而监督管理其教育行政部门和学校工作就难有成效.

4.政策倾斜失衡,责任划分模糊化

李宜江、柳丽娜认为长期以来,在以经济建设为中心的思想指导下,本区域内经济发展的各项指标就成为考察各级政府及其官员的重要指标.教育因其对经济发展促进作用的滞后性、潜在性,难以进入政府决策视野,享受优先投入的政策倾斜,尤其是纯公共性的义务教育阶段.

(四)完善教师流动政策的对策

1.转变观念

形成教育均衡发展的社会共识和价值诉求.廖全明、张莉指出首先,加强城乡教师交流理论的研究与学习.只有对教师交流的内容和现实意义有了正确的认识,形成正确的态度和行为,才能保证交流的效果.其次,加大对教师交流的宣传力度.从教师交流的外部环境来看,要把理论研究得出的正确认识向大众宣传,形成社会共识,获取全社会的支持.

2.体现人性化

加强对流动教师的人性关怀.李伟涛认为由于流动教师在幸福感、责任感、成就感等方面往往会产生心理情感变化,因而教师流动机制设计与实施需要建立流动教师沟通机制、交流机制,包括学校与流动教师之间的沟通、流动教师与流动教师之间的交流等等.沟通交流不仅有利于升华责任感,提高适应能力,也有利于化解流动中产生的心理问题. 3.法律保障

完善教师流动法律法规,促进教师科学合理流动.张雷认为要由省级（最好是县级）教育主管部门在全面掌握教师情况和意愿的前提下,建立教师流动的相关制度规定,对参加流动的教师构成及人员比例、教师流动的年限、教师的待遇以及流动教师的生活和工作等做出合理安排,并且要根据教育形势及教师情况的变化,每年对制度进行修改和完善.

4.政策激励

苏文静提出对教师流动的激励政策应分为物质条件补偿的政策倾向和教师专业发展的政策倾向.[7]考虑教师工资均衡化、追求同工同酬的同时,设立西部优秀教师、农村优秀教师、薄弱学校优秀教师岗位津贴等.同时政府应努力解决其家庭住房、人事档案、人事编制、户口、子女就学等一系列后顾之忧,以激励教师流动.国家或各地区可以直接向经济欠发达地区或薄弱学校配置更高的职称比例,从教师专业发展的角度激励教师对农村及偏远地区的基础教育事业作出贡献.

5.制度创新

王甲平为了实现教师资源的最优化配置,促进教师的合理流动,我们必须加大改革现行户籍制度的力度.要想促进城乡教师之间的合理有效的流动,我国应该加快社会保障制度改革的步伐,全面实行医疗保险社会化,变退休制度为退休养老保险制度,实现安置就业与社会福利、社会保障的分离,同时尽快改变学校目前的住房制度,使教师住房完全社会化,西部地区城乡教师流动的政策性思考进而建立起覆盖全社会,多层次的社会保障体系,实行社会化管理,降低教师流动的风险,解决教师流动的后顾之忧,促进教师的合理流动.[8]