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内容摘 要 :我国农村税费改革和农村金融体制改革后,乡村两级沉重的不良债务成为制约乡村经济发展的关键因素,对我国农村全面建设小康社会、推进城乡一体化建设构成很大的障碍.本文以四川省为例,分析乡村债务形成原因,提出化解与防范措施,并在此基础上提出全国乡村债务优化的路径.
关 键 词 :城乡一体化,乡村债务,成都市,
优化路径
进城乡一体化是建设社会主义新农村、构建和谐社会的重大举措,对于贯彻落实党的十七大精神,牢固树立科学发展观,推动我国经济社会全面协调和可持续发展具有重要的战略意义.推进城乡一体化是一项关于全社会的复杂的系统工程,涉及到城乡规划、基础设施、土地制度、社会保障、人口管理、文化教育等各个领域.从近几年推进城市化的实践来看,目前推进城乡一体化还存在一些障碍因素,主要表现在以下几个方面:
(一)思想观念落后,城乡之间的“鸿沟”需要逾越.(二)政策配套不及时,农民进城的“门槛”需要降低.(三)建设投入短缺,城镇发展的“瓶颈”需要突破.(四)严峻的乡村债务问题成为城乡一体化的阻碍.
推进我国城乡一体化建设面临着许多阻碍,基于以上原因分析更是让我们清楚地认识到,当前数额巨大的乡村债务与城乡一体化决策意图存在着巨大反差,我国乡村多年积累的公共负债问题,以及由此引出的基层行政生态秩序,成为当前我国城乡一体化建设的重大现实障碍,所以必须要采取积极有效措施,化解日益严重的乡村债务,早日完成城乡一体化建设的宏伟目标.
一、四川省乡村债务形成原因
自1998年建立四川乡镇信息系统,开展乡村债务统计监测以来的资料显示,乡镇债务逐年增长.对于四川省乡村债务的形成原因,主要有以下几点:
(一)农村税费改革弱化了偿还乡村债务的机制.农村税费改革后,弱化了偿还乡村债务的机制,取消了原先纳入乡镇财政盘子和村级财务开支的税费项目,如乡统筹、教育集资、屠宰税等乡镇可用财力一下子变得捉襟见肘.
(二)乡村政府机构臃肿,运行成本高.乡镇政府机构臃肿,财政供养人员过多,造成行政费用支出巨大.目前,乡镇政府的机构配置都是对应上级部门条块结合的,除了五大班子外,还有“七站八所”,真可谓“麻雀虽小,五脏俱全”.
(三)乡村不良债务的金融制度限制.乡村不良债务作为政府的债务,同时很大一部分又是金融机构的不良债权.它们之间彼此相互联系,市场机制的不完善和金融制度的不健全与缺失,是造成乡村不良债务的主要原因.同时乡村债务也是金融机构的最大的负担,反过来乡村不良债务对于现行的乡村金融体制有着消极的影响,对于乡村金融制度的改革和发展起到了负面的作用.
(四)乡村不良债务的财政体制限制.从历史上看,建国以来财政体制的变化在大多数情况下是不利于基层政府的.虽然在改革开放后,财政的集中程度下降,各级地方政府有了较大的自主权,但在1994年分税制财政体制改革后,财权的集中度再度提高,而各级地方政府也纷纷效仿,财力层层集中.
二、四川省特定情况下的乡村债务化解对策和防范措施
我们在对四川省乡村不良债务形成原因进行分析时知道,农村不良债务是我国农村税费改革和农村金融体制改革过程中暴露出来的农村社会经济发展的深层次问题.针对四川省特定情况下的乡村债务,提出以下对策和防范措施:
(一)以经济发展促进乡村不良债务化解.四川省各个农村地区政府立足于本地的优势资源,把优势资源变成优势财源,努力发展适合的生产经营项目,把优势效益项目做大做强,努力培育新的经济增长点.
(二)建立健全财政监督管理机制.首先,要建立日常的监督检查制度,由县财政、纪检、监察等部门组成乡镇日常财政收支的监督部门,每年定期对乡镇财政收支进行检查,督促乡镇日常财政收支的合法性和规范性.其次,建立乡镇主要干部离任时的审计制度.
(三)进一步完善四川省转移支付制度.即实施农村转移支付资金管理和支付方式改革,具体方式就是分布在各相关涉农部门的财政补贴,由财政部门按照“统一渠道、统一时间、统一方式”和公开补贴项目、补贴数额及政策依据的方式,委托金融机构开设“一卡通”银行专用存折,将所有的财政补贴农民资金纳入一户管理和一卡通集中发放,范围包括贫困生“一免两补”、粮食直补、水稻良种补贴、大型农机具补助等.
三、全国乡村债务优化路径
近年来,虽然上级财政对农村公共设施建设事业的财政拨款逐年增加,农村基础设施建设和兴办企业的步伐加快,但由于乡村基层既有设施薄弱,农村公共产品、公共服务供给仍然远远不能满足农民日益发展的基本需求,资金缺口依然很大,乡村财力负担进一步加重,举债建设成为一种普通现象,一些地方领导超越当地经济水平,大搞“形象工程”,盲目上马基础设施建设和下达各项达标任务,许多乡镇企业破产造成了大量的资金沉淀,形成了巨额的债务包袱,此外,乡镇干部队伍庞大,人浮于事,效率低下,社会管理成本偏高.这一系列问题造成乡村债务一直呈现出直线上升的畸形增长方式.
因此,要彻底解决乡村债务问题,必须进行制度创新和管理创新,加大改革力度:首先要对事权财权制度进行大胆创新.应遵循财权与事权相匹配的原则,遏制政府体制中财权不断上收,对、省(自治区)、市、县、乡五级政府的事权重新进行明确划分,并配以相应的财权.其次要对约束监督机制有所创新.乡镇领导的离任审计主要是核对账目、审查贪污、挪用和超规格开支情况,这就导致了个别乡镇领导为了讨好上级,大搞面子工程,大造虚假政绩,给下一届班子留下烂摊子、重包袱的情况时有发生.