冷战后国会对美国外交政策的影响

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摘 要 美国宪法赋予国会参与外交决策的权力.自美国建国以来,国会在外交政策上的影响力是变动着的.在不同的时期,针对不同的外交政策,国会的影响力不同.冷战后,由于国际和国内政治的变化,美国国会越来越频繁和有力地参与到国家的外交决策之中.随着全球化的发展,国家之间相互依赖程度的提高以及外交领域的扩展,国会将在美国的外交决策中发挥更大的作用.

关 键 词 国会 外交政策 PNTR

作者简介:李明霜,同济大学政治与国际关系学院国际政治专业硕士研究生.

中图分类号:D7712 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)06-147-02

美国宪法规定:“美国的外交权完全属于(联邦)政府,并由总统和国会共同分享;国会不仅享有包括宣战、征税、贷款、铸造货币和外贸等权力,而且拥有“制定为执行以上各项权力和依据本宪法授予合众国政府或政府中任何机关或官员的其他一切权力所必需的、必要的和恰当的法律.”P国会的这些权力是不可动摇的,但是国会利用这些权力对外交政策施加的影响力则是变动着的.

一、美国外交政策上,国会影响力的历史演变

国会在美国外交政策制定过程中的影响力不是一成不变的,其影响力的演变表现在与总统在对外政策的权力斗争上.从18世纪末美国建国到20世纪初,除了杰弗逊、杰克逊和林肯等个人能力极强的总统当政时期外,对外政策决策主导权基本掌握在国会手中.Q“从一开始,新共和国的外交事务就处于国会的掌控之下.”R美国涉及对外关系的机构和官员都是根据国会的指导来行动的.然而,自一战开始,在老罗斯福和威尔逊总统的苦心经营下,政府权力中心开始从国会向白宫转移,国会主导外交政策的能力明显衰退.S二战之后,国会在对外政策的决策过程中的作用进一步缩小.但是70年代以后,由于越南战争的失败和水门事件的影响,总统及行政当局的威望下降,国会在外交政策上的影响力得到复兴.国会通过立法和其他措施T,摆脱了多年来缺乏活力和无所作为的状态,打破了行政部门对外交一统天下的局面;不仅改变了国会自己在公众心目中的形象,也加强了国会在外交领域与总统分庭抗礼的地位.U冷战结束后,美国国会更加频繁和有力地参与到外交决策过程之中,其地位也大大提升,影响力得到进一步复兴.

二、冷战后,国会影响力进一步复兴的原因

冷战结束后,国会在对外政策决策过程中的影响力得到进一步复兴,国会越来越积极地参与、影响美国的外交政策.究其原因,可以从国际和国内两个层次进行分析.

国际政治层面,伴随着冷战结束,国际局势趋于缓和.国与国之间的交往加深、领域拓宽,使国内政策和国际政策越来越不分明.美国为了建立并维护符合自身利益的国际秩序,开始全面地介入到国际事务中.国会内部强调的传统意义上的纯外交政策,实际上已经变成了“外交中隐含着内政”的新型政策(intermestie policy).V特别是当经济发展成为美国政府对外政策目标的重点之后,通常在国内事务特别是经济方面中占主导地位的国会更多地卷入到外交决策之中.

国内政治层面,主要有两个原因.第一个与美国的政党政治有关.冷战结束后的很长时间里,国会的多数党与总统所在政党不一致,导致国会更频繁的通过自己的权力制约总统的外交决策.1994年美国国会中期选举后,共和党40多年来首次控制了参众两院,要求更多地参与外交决策的制定,发挥比过去更重要的外交决策作用;而克林顿政府也不得不与共和党磋商协调,寻求妥协,减少阻力,以求顺利实现政府的外交目标.W第二个原因来自于国会内部.首先,国会内部涉及外交政策的委员会和小组委员会日趋增多;其次,国会议员趋于年轻化,这些新议员要求全面地改变美国对外政策方针,如减少美国海外军事活动、多关注美国国内社会及经济问题;当然,他们有时也会为选民选区利益出发而行事或发表言论,批评美国对外政策.X“年轻议员趋于更为党派化、更为意识形态化、渴望迅速出名,因此,在对外政策或其他事务上不是很愿意顺从总统的权威.”Y再次,议员们的助理人员数量进一步增加,其中包括专门负责为议员外交决策提供信息与对策建议的助理人员.这些变化在一定程度上增强了国会参与外交决策的能力.


三、案例分析――国会在对华PNTR案中的关键作用

冷战结束后,国会在美国外交决策过程中的影响力逐步增强.对华PNTR的授予就是一个十分典型的案例.在这个决策过程中,国会起着关键的作用,总统与国内各利益集团纷纷采取行动试图影响国会在对华PNTR案上的决策.

(一)PNTR的发展与解决

PNTR是“永久性正常贸易关系”(Permanent Normal Trade Relations)的简称,1998年由“最惠国待遇”(Most Fored Nations)延伸而来,简言之,是指缔约方一方现在和将来给予任何第三方的优惠和豁免,也都给予缔约方对方;享有最惠国待遇的国家称为受惠国;相互无条件给予最惠国待遇是20世纪初就形成的国际贸易惯例,此后在关贸总协定(GATT)和世界贸易组织(WTO)等多边贸易体系中被进一步确定为国际贸易的基本原则.Z

1980年《中美贸易关系协议》生效后,美国首次给予中国最惠国待遇.但是由于“杰克逊――瓦尼克修正案”的规定[,给予中国最惠国待遇必须由国会每年重审一次.虽然这种每年一审有碍于中美贸易的稳定性,但是在1989年风波之前,美国国会都是顺利地通过了给予中国最惠国待遇的议案.但是,风波之后,美国国内一些利益集团就抓住这一问题,阻挠国会批准给予中国最惠国待遇.1999年11月15日,中美两国就中国加入世界贸易组织(WTO)达成双边贸易协议,美国行政部门承诺给予中国“PNTR”地位.但是由于此协议与美国的国内法“杰克逊――瓦尼克修正案”相冲突,要给予中华人民共和国“PNTR”地位,就必须由国会对美国国内法做出修改,规定“杰克逊――瓦尼克修正案”不适用于中华人民共和国.因此,在这一外交政策的制定过程中,国会成为总统及其行政当局和利益集团活动的场所.2000年5月24日,美国众议院以237票对197票,1人弃权通过了给予中国永久性正常贸易关系(PNTR)的议案,同年9月18日,美国参议院以83票对15票,2人缺席通过PNTR议案.至此,美国国会有关中国PNTR的争论终于告一段落.

(二)总统与相关利益集团对国会的游说

由于选举和政党等因素,国会议员们在对华PNTR上的意见是不一致的.许多议员将对PNTR案的表决与自身利益联系起来,千方百计的利用手中的一票获取尽可能多的政治资本.还有一些议员将PNTR案与人权、武器扩散等问题联系起来,提出许多修订案阻挠PNTR案的通过.于是克林顿总统和相关利益集团对国会议员进行游说,希望以此促成PNTR案在国会的通过.

1.克林顿总统游说国会议员

克林顿为使PNTR在其任期内得到批准,投入了极大的精力,曾8次集体会见党议员,对100多名议员进行了直接劝说.\他利用各种场合强调给予中国PNTR对美国的好处,呼吁国会尽早表决,甚至明确指出,国会如果不通过该协议,美国将“后悔20年”,并称“这并非政治问题,而是重大的国家安全问题”.]克林顿还特地在前夕宣布了一项旨在帮助贫困地区经济发展的计划,并给予联邦经费支持,目的是拉拢几位黑人和西班牙语裔的众议员,使他们投赞成票;马丁弗洛特斯是众议院中位列第三的党议员,在等到政府保证自己选区里一家大军火公司的工厂得到订货合同以后,当即宣布支持“永久性正常贸易关系”法案;当克林顿政府和众议院议长哈斯特尔特达成协议,在“社区更新”法案中实行小额税收大惠,有关的议员,如纽约州党众议员格里高利米尔斯也马上决定投中国贸易法案的赞成票.^


2.利益集团对国会的游说

在对华最惠国待遇问题上,美国国内形成了两个相互竞争的利益集团联盟,一个是由人权、劳工、政治保守派三方组成的反对无条件给予中国PNTR地位的利益集团联盟,另一个是以工商界为核心组成的支持稳定对华关系的联盟.

为了反对给予中国PNTR地位,在全美50个州435个选区拥有100多个会员工会的劳联―产联花费了200万美元做广告,恶意诋毁中国,仅在众议院前就针对32名未表态的议员组织了30000多个._以美国商会和商业圆桌会议为核心的工商企业界拨款1200多万美元进行游说活动,这是自《北美自由贸易协定》以来最大的一笔,另有150万美元用作电视广告宣传,范围覆盖22个州、106个议员选区.`众议院党领袖格普哈特原先强烈反对对华最惠国待遇,但是后来改变了立场,原因就在于他希望从高科技公司那里筹集竞选连任款项,这一转变被院外集团成员称为“重大的转折点”.a“德克萨斯州众议员、众议院督导汤姆迪莱在2000年2月15日原想将众议院的拖延到8月,但两个月后,众院发言人却宣布日定于5月22日提前了三个月,原因就在于利益集团的游说.波音公司执行总裁康迪特和FMC主席伯特派代表于2000年4月5日到达迪莱的办公室,坚持要共和党的领导人制定日期.共和党领袖、密西西比州参议员特伦特洛特拒绝就最惠国待遇进行表决,要求参议员们首先就关键的预算法案进行,此举激怒了工商界的院外游说集团,他们于2000年7月直截了当地警告负责共和党参议员竞选工作委员会工作的肯塔基州共和党参议员米奇麦康奈尔,如果不安排表决,它们将推迟提供竞选捐款,并同时警告了洛特本人,迫使洛特改变了态度,于9月5日开始对该法案进行辩论.”b

由此可见,在给予中国PNTR地位的外交决策过程中,国会发挥着关键的作用.国会凭借自己所掌握的权力参与着美国外交政策的制定,并发挥着巨大的影响力.

四、结语

国会在外交政策上的影响力不是一成不变的.在不同时期,针对不同类型的外交政策,国会的作用不尽相同.根据美国政治学家亨廷顿和林赛的理论,外交政策可划分为三类:危机型政策、战略型政策和结构型政策.国会在这三种外交政策中的影响力是依次递增的.危机型政策,指对美国国家利益构成直接威胁而做出的迅速反应,它要求决策者在有限时间内迅速采取行动,且往往涉及到动武;战略型政策,主要是指美国对外防务的目标与战术,涉及到美国与他国关系的性质和状态,譬如在人权问题上美国是否应该向中国施加压力,在防务上如何确定美国军事力量的基本使命等;结构型政策,涉及到如何使用资源,类似于国内的分配政策,比如外援、移民、对军事装备及物资的采购与部署等.c

其实,这一理论划分可以在一定程度上解释国会在美国外交政策上影响力的历史演变.自美国建国到20世纪初,美国一直奉行“孤立主义”,主要关注国内问题,对外政策主要是战略型和结构型的,因此国会在外交事务中居主导地位.两次世界大战使美国偏重于危机型政策,总统作为外交首长和三军统帅的身份凸显,在外交政策上的作用增强,渐居主导地位.70年代以来,特别是冷战结束之后,由于国际局势和国内政治变化,国会在外交决策的影响力得到复兴.在21世纪,随着全球化的发展和国家之间相互依赖程度的提高,贸易、能源、环境和移民等问题已成为国际关系的重要问题,美国的外交决策将更偏重于战略型和结构型的.虽然不排除会出现危机状况,但是可以肯定的是,国会将在外交决策中发挥更大的作用.

注释:

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T20世纪70年代,美国国会通过了数个法案(和修正案)来限制总统及行政部门的权力,增强对外交政策的影响.如1973年《战争权力法》、《对外援助法》,1974年《预算与扣留拨款控制法》、《杰克逊――瓦尼克修正案》,1976年《国家紧急状态法》、《武器出口管制法》.国会还通过在参众两院设立特别情报委员会加强对总统缔约权和秘密外交活动的限制.

VIbid.

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Z顾美红.论美国利益集团在美对华决策中的影响.2005年南京师范大学硕士学位论文.

[“杰克逊――瓦尼克修正案”规定:非市场经济国家,除与美缔结贸易协定外,还需允许自由移民,否则不享有美国所给的“最惠国待遇”;总统有权提出免予执行一年,国会也可以提出一项两院联合决议案,以两院的多数推翻总统的决定.于与非.美国国会.中国法治出版社,2001年版.第194页.

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_Ibid.

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c孙仲.论美国总统与国会外交决策权的消长.浙江大学学报(人文社会科学版).2000(4).

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