绩效审计在人民银行的可行性

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摘 要 :本文阐述了绩效审计的历史沿革,对中国人民银行开展绩效审计的必要性进行了初步探讨,指出了推行绩效审计的难点,针对目前人民银行开展绩效审计的制约因素提出了解决方法和建议.

关 键 词 :绩效审计;人民银行;可行性

一、绩效审计的历史沿革

1972年美国颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计》,在世界政府审计史上首次明确提出绩效审计的概念.1986年最高审计机关国际组织在第12界国际大会上给绩效审计下了定义,并对目标、范围、对象等方面做出了说明.20世纪九十年代以来,绩效审计逐渐发展成为西方国家审计的主流.

与国际上政府审计发展相比,我国的审计工作起步较晚,具体可以划分为三个发展阶段:一是1983-1993年的收入审计阶段,由于当时处于计划经济向市场经济转轨的时代,所以审计工作重点是审计财政、税收和物价;二是1994-2003年的财政审计阶段,这个阶段市场经济逐渐发展完善,审计重点由企业审计转向财政审计;三是2003年后,随着我国加入WTO后对外经济贸易的进一步开放,经济飞速发展,审计署《2003-2007审计工作发展规划》中提出“两个转变”,提高了绩效审计的比重,标志着我国政府审计由传统审计向现代审计转型.

二、人民银行开展绩效审计的必要性

随着经济的飞速发展,传统财务审计的缺陷逐渐暴露出来,甚至对内部审计评价体系产生了一些负面影响,主要原因是:财务审计是一种事后审计,因而它难以揭示预防损失和增加价值.而且,仅仅开展财务审计,并没有充分体现审计的监督功能.而绩效审计则克服了以上“缺陷”,因为绩效审计主要是对经济性、效率性和效果性的审计,即3E审计,所谓经济性是指“从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化”,效率性是指“投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系”,效果性是指“目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果与实际取得的成果之间的关系”.绩效审计的监督除了包括监督财务收支的真实性、合法性,还包括了有效性,甚至更多地涉及到效益性,不仅能适应绩效考核,而且还是对离任审计的有效补充.因此,开展绩效审计是完善人民银行内部审计体系、提高内审工作效能的必要方式.


三、人民银行推行绩效审计的困难与对策

近几年来,人民银行内部开展领导干部履职审计和专项资金审计工作,审计“重心”已开始从以真实性和合法性审计为主,到效益性审计和绩效审计转变.但从目前基层人民银行内审部门现状来看,开展绩效审计确实存在不少困难.

(一)存在的困难

1.绩效审计衡量标准不明确.一直以来,由于人民银行评价体系及标准模糊不清,导致内审人员在审计过程中缺乏系统的业绩评价体系、标准和较完整的评价规范性文件,这种情况容易造成绩效评价无据可依,对内审监督反映的一些具体问题,不能通过内审评价内控运行中存在的薄弱环节及潜在的风险,这无疑会影响绩效审计的质量和审计结沦的可信度.

2.绩效审计工作环境还有待完善.绩效审计作为西方一种先进的思想理念,广泛使用于一些国际知名企业,而如何将其引入我国人民银行内部审计,目前也仅仅是停留在理论研究阶段,人们对绩效审计的认知还有相当大的局限.同时,被查单位提供的资料、信息中不够真实的现象还普遍存在,也给绩效审计工作的开展增加了难度.

3.内审部门人员素质制约了绩效审计的发展.绩效审计需要审计人员掌握多样化和创新的方法,会运用多学科的知识,能够深刻理解绩效审计工作,并在评价绩效时形成深刻而中肯的判断.目前人民银行各基层行内审部门能具备这些条件的人员为数不多,因此审计人才结构、知识结构的矛盾是开展绩效审计的一大制约因素.

4.人民银行全面实施绩效审计的条件尚未成熟.目前,人民银行各基层行开展的内部绩效审计试点重点还是财务收支、招标采购等资产管理,主要关注的仍是真实性和合规性,对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性的评价还不够.而对其他主要职能部门的管理绩效审计由于没有一套完善的绩效标准,因此很难开展.

5.审计技术综合水平影响绩效审计的实施.绩效审计涉及人民银行宏观管理水平及资金的使用效益,需要建立多种指标体系,运用现有资料的评价和使用、比较、分析、统计分析、管理分析可行性研究报告评价等审计技术,但是目前内审的信息化技术手段难以做到定性与定量相结合,从而影响了绩效审计的实施.

(二)解决困难采取的对策

作为一项具体工作,人民银行绩效审计应将审计重点放在审计目标和标准的科学性、审计方法的合理性、措施落实的有效性、投入成本的经济性、效果反馈的正确性上.

1.确定审计目标.审计目标主要解决的是为什麽要进行审计以及为谁审计的事情,绩效审计标准实际上是对审计对象、目标的注解、转化和展开,使之变成可以进行取证与计量的各项质量数量指标体系.该体系必须与审计对象目标联系较为紧密,能够很好地说明目标的实现情况.

2.制订审计标准.绩效审计标准是衡量、考核、评价审计对象绩效高低、优劣的尺度,是提出审计意见,作出审计结论的依据,是与审计判断直接相关的.由于审计范围在管理程序、项目、功能和行为等方面的扩展,以及审计目标的变化,无法为所有绩效审计项目预先制定统一的审计评价标准.审计人员必须为每一个审计任务量体裁衣,根据审计项目的具体特点和具体审计目标,有针对性地来制定审计评价标准.因此,要以人民银行内部操作制度和内审评价操作指南为基础,制定符合人民银行内部管理体制及现状的绩效审计规则,明确审计部门开展绩效审计的标准和原则.

3.提高领导层和各部门对绩效审计的认识,提升内审人员素质.首先,通过各种形式广泛宣传绩效审计的重要和必要性,引起领导层的重视;其次,通过审计方法和技术的培训,提高审计人员的审计能力和经验.

4.完善审计内容.笔者认为,目前人民银行开展绩效应主要完善以下内容:

一是完善绩效审计在财务资产管理中的运用.人民银行的财务管理是内部管理的重要内容.通过对财务指标分配、执行情况、财务预决算报表及固定资产的管理情况、执行上级行物品采购制度情况的审计检查,重点关注资金使用、管理是否合规以及资金的使用效果,主管部门对资金的分配和审批是否合理、合法,是否存在“暗箱操作”和挤占资金等违规问题,评价资金支出的经济性、效率性、效果性,看其是否充分履行管理职责,是否讲求经济效率、效果,是否存在浪费资源、经费现象.

二是完善绩效审计在领导干部履职情

况的运用.履职审计是通过对领导干部贯彻国家金融法律法规等方针政策及规章制度、重大事项的决策情况以及单位内控体系的建设情况、货币政策的执行情况、财务资产的管理情况的绩效审计,评价其完成任务和目标的效果、资金使用效率、资源使用和配置的合理性、有效性.从而更好地对领导干部的履职能力做出全面、客观的评价,促进领导干部增强绩效管理意识,认真履行管理职责.

三是完善绩效审计在业务部门管理中的运用.通过绩效审计以规范和约束履职行为,逐步增强央行工作的透明度,提高央行的依法行政水平.其主要内容是考核人民银行各管理部门行为的“经济性”、“效率性”和“效果性”,即对管理绩效进行综合考核和评价.

四是妥善选择试点项目,推进绩效审计工作的开展.由于目前人民银行内部的绩效审计仍处于尝试摸索阶段,因此,在内容上应该侧重选择那些相对比较容易操作,同时又具有重大参考价值的项目,可选择物品采购、财务管理等.试点项目的选择要有针对性和代表性,既要考虑到试点项目在加强人民银行内部管理方面形成的影响力和影响面,也要考虑到它是否是领导关注和重视的问题,还要考虑到审计难度和审计成本.

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