构建和谐社会的转移支付制度

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作者简介：刘晓凤（1974）,女,山西太原人,中南财经政法大学财政税务学院博士生,主要研究方向为财政与税收.

莫连光（1970）,男,湖南益阳人,湖南城市学院工程管理系讲师,中南财经政法大学财政税务学院博士生,主要研究方向为财政与税收、投资.

摘 要:构建和谐社会是适应我国改革发展进入关键时期的客观要求,体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望.作为市场经济条件下协调区域经济发展、缩小地区差距的主要手段,财政转移支付制度发挥着重要作用.我国正处在市场化改革的转轨时期,现行的财政转移支付制度具有明显的过渡性和非规范性.国家财政应按照构建和谐社会的要求,改革我国转移支付制度,优化财政资源配置.日本是一个财政集中度较高的国家,其转移支付制度有着鲜明的特点.为此,我们可以借鉴日本转移支付制度的经验,规范我国的转移支付制度,灵活地、有针对性地选择转移支付方式,大力发展公共事业,完善转移支付制度中的机构设置,加强监督管理 ,推进省以下财政转移支付制度建设.

关 键 词 ：和谐社会；转移支付制度；监督机制

在中国建立科学、健全的财政转移支付制度,是完善财政体制的一项重要措施,也是一项艰巨的系统工程.我国财政体制历经几十年的演变,尽管采取过多种形式,实行过多种制度和办法,但始终存在着各级政府间的上缴下补双向转移支付形式,特别是在传统体制下,政府主要是靠地方政府将其组织的收入上缴以获得所需财力,这是统收统支体制的必然结果.严格地讲,这些缴拨关系都算不上真正意义上的政府间转移支付制度.1994年实施的分税制体制,采取以税收返还为主、专项补助为辅的转移支付制度,无疑是一大进步,但从规范性角度来看,仍存在着很多不足,转移支付制度无论是在转移方式、类型,还是在制度的规范性等方面,都存在着许多缺陷,尚需进一步完善.

一、构建和谐社会对我国转移支付制度的要求

(一)和谐社会对转移支付制度的要求

和谐社会成为中国新的主题,构建社会主义和谐社会既是一种治国的理想,又是一种治国的方略、治国的机制,同时也是一种治国的结果.社会主义和谐社会,是经济发展、社会发展和人的全面发展的统一,是经济社会发展与人口、资源、环境的统一,是物质文明、政治文明、精神文明建设的统一.转移支付制度是市场经济不可或缺的重要支柱,发挥着社会稳定器和实现社会公平的调节器的作用. 转移支付体系以平衡各地财力,保证地方各级政府履行职能,提供行政服务为主要目的,因此,转移支付的依据必须科学合理,这既是规范转移支付制度的内在要求,也是构建和谐社会对财政资金合理安排的要求.构建社会主义和谐社会,离不开健全、完备的转移支付制度.

1994年开始的分税制改革,通过划分税种和对财政收入的增量调整,形成了有利于财政收入适度增长的运行机制,增强了财政的实力和调控能力,为进一步深化分税制改革,建立健全科学合理的转移支付制度创造了条件.但由于这次分税制改革采取了旨在减少改革阻力和确保地方既得利益的方针,在确定地方税收返还数额时,以1993年为计算基数,把分税制规定的地方净上交额如数返还给地方,1994年以后的税收返还则是在1993年的基础上逐年递增.这种主要靠基数、谈判来确定向地方返还数额的方式,非常不合理,缺陷甚多,它强化了原有的财政资金分配格局,对长期以来形成的地区间财力不均问题根本没有触动,因而这种体制在实现合理的再分配、调节资源配置、缩小各地公共服务差距方面功能甚差,易造成保地方既得利益、轻国家财政调控的后果,加大了地区财力不平衡和地区间的贫富差距,不符合和谐社会对经济发展和社会发展的要求.构建社会主义和谐社会对我国的财政转移支付制度提出了新的要求.

1.财政转移支付制度的优化必须以财政转移支付目标的科学界定为前提

按照公共财政和和谐社会的要求界定财政转移支付目标是优化财政转移支付制度的前提,也是目前在政府财力有限的条件下,财政转移支付能否满足社会公共需要的前提条件.政府既要有所为也要有所不为,按照公共财政和和谐社会的要求,财政转移支付应以满足社会公共需要为标准,对社会公共需要领域的支出(包括公共行政、公共安全、公共服务、公共工程、公共事业、环境保护等方面)提供财政资金支持,而对不属于社会公共需要领域的支出应将其推向市场和社会,从而使财政转移支付支出只针对社会公共需要领域,为社会经济,人与自然的全面、协调和可持续发展提供充足的财力保障.

2.财政转移支付制度的优化在强调经济发展时必须要满足人的需要

“以人为本”的科学发展观,要求财政转移支付支出结构和规模的安排必须把人民的利益放在首位,财政转移支付支出在强调经济发展时必须要满足人的需要；而全面、协调、可持续的发展则要求财政转移支付支出在支持经济发展,满足当代人的需要的同时也要满足后代人的需要.为此,财政转移支付支出结构的安排和优化应主要向农业倾斜,以促进农民的增收和农村经济的发展,实现城乡协调发展；向落后、经济欠发达地区倾斜,以促进经济欠发达地区的经济发展,从而实现区域协调发展,以充分体现公共财政提供公共产品和服务的均等化原则；向社会公共事业如科教文卫、社会保障、环境保护等倾斜,在确保当代社会经济发展、满足当代人需要的同时,顾及未来的社会发展,满足子孙后代的需要,实现经济发展和社会发展之间、人与自然之间的协调可持续发展（陈光焱, 2005）.

(二)我国目前转移支付制度的局限性（改革和完善我国转移支付制度的必要性）

构建和谐社会要求以发展公共事业为转移支付制度的重要内容,要求转移支付方式的选择应具有灵活性、针对性,让全体社会成员均衡受益.而目前我国的转移支付制度仍然沿用的是1994年分税制改革中建立的以税收返还为主、专项补助为辅的转移支付制度,已经不能满足和适合当前构建和谐社会对财政转移支付制度的要求.其局限性主要表现在：

1.转移支付的分配不规范,带有相当大的随意性

为了照顾原有的既得利益,分税制体制中仍保留了原有的体制补助和体制上解.这种资金的双向流动不仅不符合分税制的要求,而且不论是补助还是上解,其数额的确定都是双方讨价还价的结果,缺乏明确、科学的依据,随意性很大,根本达不到财政均衡化的目标.同时,占转移支付绝大部分的税收返还是采用基数法确定,并且只与增值税和消费税挂钩,这不仅不能解决原有财力分配不均的问题,反而会进一步扩大差距.而其他形式转移支付的分配也带有很大的随意性,未采用统一规范的科学方法.专项补助资金安排随意性很大,导致收入上解地区恰恰又是专项拨款获得较多的地区,专项补助失去了其应有的功能,使得转移支付的分配极不规范,实际上失去了转移支付本身的目的,大大违背了实现地方公共服务水平均等化的初衷,进一步扩大了地区间差距.由于专项补助缺乏规范化的分配方法,同时转移支付的管理分散,财政统一支配各类专项补助的实际权力非常薄弱.转移支付政策在县乡两级政府财政没有得到全面落实,致使部分地方基层财政困难加剧,正常保付水平降低,财政资金周转困难（李波,2004）.

2.转移支付形式过多,且相互之间缺乏统一的协调机制

在我国,由于多年来转移支付目标定位不准,在改革进程中形成了税收返还、体制补助、专项拨款、结算补助和过渡期转移支付等多种形式.各种转移支付形式之间各自为政：税收返还和体制补助,由财政返给地方自主安排使用,属于一般性转移支付,但返还额不考虑各地收人能力与支出需要的客观差异.专项拨款到处撒“胡椒粉”,与一般性转移支付缺乏分工与协调,大多由地方自主安排支出,也未体现出的政策意图,诱导与调控作用不断弱化,专项补助安排逐渐固定化,地方易于形成对政府的依赖.年终结算补助兼有一般和专项转移支付的内容,但没有详细的计划.从严格意义上讲,真正发挥均等化功能的只有“过渡期转移支付办法”,但通过这种形式分配的资金规模极为有限,且缺乏稳定的资金来源.这些转移支付形式繁杂,各自依据不同,缺乏统一协调机制,功能与作用由于相互抵消而弱化.如税收返还按收入来源正相关递增,体现了对收入能力强的地区倾斜的原则,而体制补助与上解相结合则具有抽肥补瘦的横向平衡功能,但上解地区恰恰又能获得大量税收返还,从而使两者的财政平衡功能相互抵消.

3.目标选择不当,有效转移支付支出不足

转移支付所追求的根本目标是在提高财政支付收支效率的基础上,实现地方政府公共服务能力或水平的大体均衡,即以公平为主,兼顾效率.对地方转移支付的总体目标不明确.我国目前的转移支付制度从某种意义上讲,实际是效率优先,兼顾公平,这虽然与我国经济体制改革的总方针相一致,但与转移支付的根本目标是相悖的.另外,财政转移支付支出资金是从财政收入中拿出来的,由于财政占全国财政收入的比例不高,其收入增量有限,所以转移支付的规模很小.而与此同时,我国地区间的经济发展又极不平衡,若要以有限的财政转移支付支出为欠发达地区提供均等化的公共服务能力,以使其经济能自然发展,显然存在困难,也根本起不到缩小地区差距的作用.

4.监督机制缺失

对财政转移支付资金的监督约束体系尚未建立.就目前情况看,在转移支付方式中,只有一般性转移支付作为地方财力补助进人地方预算,纳人了地方各级人民代表大会审议、监督的范围.相当数量的专项转移支付不仅项目安排上随意性较大,地方无法确定其数额,而且资金划拨到地方后,由于项目分布区域的分散性,项目建设的周期性,项目效益评价的局限性,使这部分转移支付资金严重失控,效益低下,容易产生违法腐败行为(高萍、陈宝林,2005).

二、日本转移支付制度的特点

日本的转移支付体系以平衡各地财力,保证地方各级政府履行职能,提供行政服务为主要目的,以政府不指定用途、不附加条件的转移支付（日本称作地方交付税）为主.日本作为一个财政集中度较高的国家, 税收收入中税约占2／3,地方税占1／3,而在财政支出中政府支出约占1／3,地方支出占2／3, 地方政府的税收收入远不能满足其支出需求,政府间财政关系有着鲜明的纵向不平衡的特征,因此需要政府对地方政府进行大量的转移支付,其形式以税收返还为主,主要包括地方让与税、地方交付税、国库支出金.后两者的数量很大,占到对地方转移支付总量的９０%左右.日本的转移支付制度具有以下特点：

1.规范化、法制化是日本转移支付的一个突出特征

地方交付税以《地方交付税法》为依据筹集和分配资金,交付税总额的决定是根据所得税、法人税、酒税、烟税和消费税的固定比例自动分配的；交付税在地方政府之间的分配数额是根据一定的标准、公式和程序计算得出的.国库支出金中的各类转移支付也以相关的法律,如《义务教育法》、《农业基本建设法》、《土地改良法》、《生活保障法》等为依据.尤其是对地方交付税的分配,政府每年要制定相关的分配政策和公布各地方的分配额,并不断提高分配的合理性和科学性.各种转移支付的分配也是遵循“因素法”、“成本效益法”,考虑到相关因素,进行科学的定量、定性分析,并经过严格的管理和审批程序确定下来的.所有接受转移支付的辖区都在同样的公式下得到的拨款,所有测算公式都是公开运作的,公式设计比较科学合理,保证了实施过程中有章可循,大大减少了转移支付的盲目性、随意性,避免了政府与地方政府之间经常性的讨价还价,具有很高的透明度、公正性和可预见性,各地方政府不仅知道本地将得到多少转移支付资金,而且了解其他地区得到了多少转移支付资金,这样可以减少盲目的互相攀比.这种机制化的分配办法可以在较大程度上避免人为因素对财政转移的干扰,规范和地方的财政关系.

2.交叉运用多项补助方式的同时,确定一种主要的补助形式

在日本的转移支付制度中,并不仅仅使用某一种补助方法,而是视具体情况不同,综合运用规定用途与不规定用途、附加条件与无附加条件的补助方式.当然,这种交叉运用也是有主次的,一般地,政府为了平衡各地区财政收入水平差异,则采取不规定用途的无条件补助方式,这样能够直接增强低收入地区的财政能力；政府为了增强地方提供某一种或某几种公共产品的能力,则较多地采用附加条件的专项补助方式.通常,一般性补助是促进公平、实施地区间财政收入协调政策时所采取的主要方式,而专项补助则有利于达到效率目标,提高公共产品的供给水平.

3.转移支付目标明确,重点发展社会公共事业

日本实施转移支付的目标主要是使各地方政府在基本公共服务供给能力方面达到均衡.转移支付支出主要用于公共基础设施、教育.在协调地区政策、调剂收入差异方面,政府对地方政府的补助金主要在于帮助收入水平相对较低的地方通过修建基础设施、增加教育投入,来达到使各地居民均可以享用到同样或相近水平的公共产品和服务,而不是把款项用于生产经营领域,即转移支付具有明显的非生产性特征.这与我国传统体制下将补助资金大量用于生产经营活动形成强烈的反差.应该说将补助金主要用于基础设施建设或社会保障是转移支付制度本身的客观要求(满莉 等,2004).

4.设立专门的管理和分配机构

日本在机构设置及权责配置方面建立起了一种有效的制衡机制.为了加强对地方交付税资金的管理,日本政府设置了专门的特别会计预算――交付税特别会计预算,该预算是专门负责地方交付税资金的管理和拨付的.日本政府在事权的划分中,对于共同负担责任的事务,采取由基层政府负责处理具体事务,和地方各级政府按其所负责任大小分担资金的做法.政府承担这类事务的资金是以国库支出金的形式支付的.政府对国库支出金的监管类似于其他财政支出,主要由大藏省监督、指导,由会计检查院进行审计,以保证专款专用,实现资金的使用效益.

三、日本转移支付制度对改革与完善我国转移支付制度的借鉴

当前中国正处在完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的新时期,转移支付制度显得还很不规范,不成

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1.规范我国的转移支付制度,促进经济社会协调发展

规范我国的转移支付制度,保证转移支付的依据科学合理,这是规范转移支付制度的内在要求,也是促进经济社会协调发展的要求.日本在确定对地方转移支付的数额时采用了科学公式,避免了政府和地方政府的讨价还价,大大提高了预算管理水平.我国在规范转移支付制度时,应以科学的“因素法”为依据,逐步改变“基数法”,针对各地人口、经济和具体情况全面分析,建立合理的量化模型,加强决策的科学化（王朝才,2005）.一是应尽快设计出确定各地方税收能力与支付需求数的计算公式,在确定各地的标准收入和标准支出的基础上,计算分配可用于转移的财政资金,使转移支付额的确定有统一的客观标准,进一步提高转移支付的透明度,排除转移支付过程中的随意性.在标准收入的测算上,要将个人所得税、企业所得税、城市维护建设税和房产税等收入额度较大,而目前尚未进行规范的标准收入测算的税种尽快纳入标准收入的测算范围,力争标准收入的测算面达到收入总额的90%以上.在标准支出的测算上,除了继续完善既有的地区差异系数外,还应当考虑运输距离、人口密度、少数民族人口数等地区差异因素,建立一整套反映地区间支出成本差异的指标体系.对于西部不同困难程度的地区,在补助系数上应当有所区别,在上级转移支付资金不能充分弥补下级财政收支缺口时,按照各地的财政困难程度分档确定财政补助系数.二是补助数额不宜按一定比率增长,而应一年一定.因为按一定比率增长不仅会大大增加财政的负担,而且会不断提高财政对地方支出的基数,进一步增加今后对地方支出调整的难度,同时各影响支出的因素也是在不断地变化,一定比率增长无法适应经济形势变化的需要,必然导致“一定”定“百动”的局面,显然是不科学、不合理的.三是对专项补助金要实行补助项目资金的专项使用责任制,强化资金管理.从资金投入使用到项目完成的每一个环节,都要落实责任者.有关管理机构还要建立项目专门账户,专款专用,不得把的专款补助用于平衡地方预算.要实行项目验收制度,提交资金预算报告和审计报告,最大限度地提高资金的使用效果,做到补助资金使用、管理的规范化.

2.简化与完善财政转移支付形式,增强其灵活性、针对性,让全体社会成员均衡受益

简化与完善财政转移支付形式,重新归并现有的几种政府间的财政转移支付形式,在条件成熟时,取消体制补助、决算补助等非规范化的转移支付形式,使上级政府对下级政府的转移支付以一般性转移支付为主,专项转移支付为辅来实现.一般来讲,地方政府更愿意接受无条件非配合式补助方式（即一般性转移支付）,以便地方因地制宜、灵活有效地使用补助资金；但从政府的角度来看,它更着眼于提高补助的整体效果,更乐于选择有条件配合式补助（即专项转移支付）方式.我国的现实情况：一是财政与地方财政存在着严重的纵向不平衡,其收支比例呈倒四六的局面,即组织的收入占全部财政收入的60%以上,而财政负担的支出只占全部财政支出的40%左右；地方财政则刚好相反.二是地区间的经济发展不平衡,差距越拉越大.这种纵横不平衡决定了在选择补助方式时应视具体情况审慎进行.由于目前地方税体系不健全,地方税收能力严重不足,因此,无条件补助在转移支付中必然占较大比重,但从长远来看,无条件补助又会增加地方对的依存度,不利于调动地方理财的积极性,应合理调整其比重.因此,无条件补助应限于增加地方财政综合实力,以解决纵向不平衡问题；有条件补助应限于平衡地区间公共产品供给不均,以解决横向不平衡问题.同时,还应当规范专项补助,改进专项拨款的分配办法,保证专项拨款的程序法定化,以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性,从而建立科学、规范的财政转移支付制度.应积极创造条件,实现税收返还形式向多种专项补助形式并用的过渡；逐步取消税收返还,将增值税、消费税统一纳入财政收入,同时对地方实行委托支出金、特定补助金及项目拨款三种补助金.其中委托支出金,主要用于在事权划分明晰之后,有些关系国家整体利益需要负担,但具体委托地方政府承办的事务所需经费；特定补助金主要用于在地方政府兴办的事务中,认为有必要加以鼓励、支持的,可给予一定补助；项目拨款主要是对一些基础性建设项目采取的专项拨款.这样既便于考核资金的使用效果,将有限的资金用在刀刃上,又有利于确定对各地方的补助额,避免地区冲突.

在发展社会主义市场经济中,要利用各项财政决策来协调各种矛盾,采用转移支付形式是手段之一.在选择和运用转移支付形式时,要注意协调好不同的转移支付形式的结构比例关系.若一般性转移支付比重过大,容易助长地方的依赖思想和形成吃“大锅饭”的局面,不利于强化政府的宏观调控和结构优化；反之,如果专项转移支付比重过大而一般性转移支付比重过小,则会影响地方政府的积极性,不利于保障各地最起码的公共服务的资金需要.因此,必须结合国家在一定时期的宏观调控任务,在深入调查研究的基础上,突出效率,兼顾公平,有效实施对地方的转移支付.各种转移支付形式的巧妙配合,既可发挥地方政府的自主权和积极性,又能保障政府政策意图的贯彻执行.为适应不断变化的客观环境,对地方的转移支付数额也应不断调整,以增强国家财政政策调控的灵活性、有效性.

3．明确财政转移支付的目标,大力发展公共事业,营造和谐的社会环境

发展公共事业需要稳定的环境,如果社会环境动荡不安,分配失衡,贫富悬殊,则莫说社会发展,就连正常的社会活动恐怕都难以维持.而法治建设、调节利益关系、抑制贫富分化、建立社会保障制度体系、营造安全和谐的社会环境,在很大程度上都依赖于公共事业的改革和发展,也就是说,发展公共事业本身就是构建和谐社会的转移支付制度的重要内容.

从我国现实情况看,和地方事权划分的关键是合理确定经济管理权限.政府的经济管理权限主要是宏观调控和协调全国经济社会的发展,地方政府主要是完成宏观调控下达的任务和协调本地区经济社会的发展.按照各级政府承担的事权,根据财权和事权相统一原则,合理确定各级政府的支出.对于那些政府不该管、管不了、管不好的微观经济活动,该由市场机制解决的问题,应当从财政的供给范围中剥离出去；而政府财力主要用于社会公共需要和社会保障方面,以此来真正实现财政转移支付制度调整地区失衡、实现公共服务均等化的调节目标.从日本实施转移支付的目的来看,转移支付的目标并非要达到地区经济发展的均等,也不意味着要达到全国人均财政收入水平的均等,而主要是使各地方政府在基本公共服务能力方面达到均衡.因此,在我国转移支付制度的改革中,应将确保各地方政府拥有均衡的最低公共服务水准作为转移支付制度的最终目的.因为各地方政府最低公共服务水准的非均衡化,必将带来要素的非正常流动或行政性干预、地区封锁,对社会稳定以及全国统一大市场的形成不利.调剂各地区间财政收入水平的差异也应当成为我国政府财政转移支付的一个基本目标.政府应当发挥财政的再分配功能,通过地区间财政收入的转移,体现国家的产业政策,履行政府的资源配置和经济稳定职能.我国各个地区（尤其是东西部各个地区）之间经济发展水平的差异是十分明显的,在注重发挥市场作用、促进区域经济发展的同时,若忽视了政府的预算调剂作用,则会从财政角度牵制欠发达地区的发展,并且加大地区间居民享用公共产品的水平差异.当然,调剂地区之间的财政收入水平并不等于实行平均化,更不意味着拉平地区间人均财政收入的差异,而是为了保证欠发达地区政府能够拥有相应的财力,向其居民提供基本的区域性公共产品和服务.另外,在实施地区间财政调剂计划的过程中,需要提高效率意识,力争以尽可能小的成本向欠发达地区提供财政帮助.此外,对那些具有特定意义的公共产品（主要包括那些虽在地方辖区之内但又产生着重要的外部经济性的公共产品）,也应该由政府通过转移支付形式进行补偿.

4．依法完善转移支付制度中的机构设置,加强监督管理和绩效考核,提高转移支付资金使用效率

执行各级政府间复杂的财力转移支付政策,特别是确定和调整与地方政府的转移支付关系,需要依法设置一个专门的机构,并以立法形式规定该机构的任务、职权和职责,以对转移支付产生一定的制约作用,确保转移支付的公正、合理.机构设置可以借鉴日本成功的管理经验,结合我国的具体国情,建立一个专门的委员会,隶属于全国人大常委会或者政府,通过《转移支付法》赋予其法定的管理职责(丁文、张林,2004).

根据各类形式转移支付的不同特点,相应制定不同形式的监管方式.对于一般性转移支付资金,作为地方固有财力的一部分,上级政府可以不规定其具体用途,其监管以《预算法》为准绳,通过同级人大和上级财政对预决算编制和预算执行的审查来实现.而对于专项转移支付资金应建立严格的项目准入机制,仔细审查项目的重要程度和可行性报告,使用规范化的公式测算出每类项目所应给予的补助数额并按期拨付资金,以减少专项转移支付项目资金拨付的随意性和盲目性；而且各专项转移支付资金不能捆在一起使用,应针对每个项目的全过程单独进行跟踪督办,实施项目验收、效益考核和经验总结.同时,自觉接受“外部”监督,特别是人大和政协的制衡.

对转移支付的执行效果,要建立一个专门的考评体系和一系列的量化指标,对其进行社会效益、经济效益的综合考察评价,以保障转移支付资金的运用符合政策性要求,不断提高资金的使用效率,增强财政转移支付的科学性、有效性、安全性.对于一般性转移支付资金,主要考评资金运用的社会效果；而对于专项转移支付资金,主要考评专项资金的运用方向和使用的经济效率.

5．依法大力推进省以下财政转移支付制度建设,实现城乡协调发展

1994年和省级政府实行的分税财政体制改革,以及1995年开始构建的对地方政府的财政转移支付制度后,赋予了省级政府自行确定其省以下财政体制形式的权力,造成了目前不同省区省以下财政体制的不统一.目前我国省内财政收入与支出的不均衡在某种程度上不亚于省际之间的不平衡,各地区普遍存在着上级政府对下级政府的财政剥夺,地方政府尤其是省级地方政府应尽快建立起具有均等效果的规范的财政转移支付制度.各省级政府在改进省以下财政体制时,要把税种及财力规模尽可能地分解到县级,从体制上保证基层财政有比较充实的财源基础；建立规范的省对地市县的转移支付制度和其他配套制度,使财政转移支付制度在我国形成统一的有机体系(湖北省地方税务局课题组,2004).对于确实困难的县乡财政,财政也要适度加大转移支付力度.只有做到公共服务的省际均等化和省内均等化,才能实现真正的公共服务均等化,实现经济与社会的协调发展,达到人与自然的和谐.