财政分权与政府支出结构关系的实证

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收稿日期：2013-06-30

作者简介：王明成（1981-）,男,安徽淮北人,三江学院文化产业与旅游管理学院讲师,经济学博士,研究方向为财政分权、政府支出与经济增长；

尤思梦（1992-）,女,贵州贵阳人,北京第二外国语学院金融学专业学生.

摘 要 ：以我国的省际面板数据为样本对政府支出结构与财政分权的关系进行实证检验.研究发现：（1）财政分权度每增加1个单位,生产性支出份额分别将增加0.099和0.137个单位.政府竞争与生产性支出份额的交互项符号为正,但不显著.（2）财政分权度每提高一个单位,消费性支出所占的份额会分别下降0.043和0.019个单位.财政分权与政府竞争没有通过交互效应影响消费性支出份额.（3）财政分权导致政府支出结构偏离合意水平.财政分权度每提高1个单位,政府支出结构多偏离0.155和0.204个单位.政府竞争和财政分权对政府支出结构偏离的边际效应大于0.

关 键 词 ：财政分权；合意政府支出结构；生产性支出；消费性支出

文章编号：2095-5960（2013）05-0056-08；中图分类号：F812.45；文献标识码：A

一、引言

财政分权是我国经济增长取得举世瞩目发展成就的重要因素（Oi,1992[1]；Qian and Weingast,1997[2]）,财政分权不仅改变了政府的激励结构,而且改变了政府行为的可行性集合,因此财政分权与政府支出的关系受到越来越多的关注.Estache（1994）认为分权会增加政府的基础建设支出.[3]Zhurskaya（2000）发现分权之后的财政激励是俄罗斯地方政府加大教育、卫生投入的原因.[4]Faguet（2004）以玻利维亚的面板数据为样本,证实分权增加了政府对教育、卫生、污水处理等公共服务的提供.[5]Arze et al（2005）指出财政分权会增加教育、医疗在政府支出中的比重.国内学者也对这一问题进行了广泛的探讨,傅勇和张晏（2007）指出中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争, 导致地方政府支出结构呈现“重基本建设、 轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲.[6]郑磊（2008）认为以经济绩效为考核标准的官员晋升机制导致地方政府之间展开标尺竞争,这种竞争和财政分权制度结合在一起,共同对地方政府的教育支出比重产生显著的负影响.[7]

不同类型的政府支出对主要宏观经济变量的影响各异：教育领域的投资通过增加人力资本而促进经济增长（Lucas,1988[8]） ,基础设施通过提高劳动生产率、降低生产成本以及干中学效应（Torvik ,2001[9]）、挤入私人资本投资（Agénor, 2004[10]）促进经济增长.Fiorito and Kollintzas（2004）指出国防和公共安全领域的政府支出对私人消费具有替代效应,而健康、教育等方面的政府支出对私人消费具有互补效应.[11]王明成（2012）指出政府支出通过收入效应和替代效应影响私人消费.[12]因此,合意的政府支出结构对于宏观经济具有十分重要的影响.

现有文献主要集中于对财政分权与特定类型的政府支出之间关系的实证检验,而忽略了财政分权与合意政府支出结构之间的关系.政府支出更偏好于以基本建设为代表的生产性支出,而以教育、医疗等消费性支出不足已得到国内学者的认可（傅勇和张晏,2007[6]；郑磊,2008[7]；龚锋和卢洪友,2009[13]）.就我国的现实而言,《中国教育竞争力报告2009》指出2006年我国的人均公共教育支出为42美元,美国为2684美元,是中国的63.9倍.中国人均公共教育支出仅为人均GDP的0.82%,而美国、日本、韩国、俄罗斯、巴西分别为6.10%、4.28%、3.01%、1.87%、2.29%.2006年我国医疗支出占GDP的比重为4.7%,而同期世界的平均水平为9.8%,其中发达国家为11.2%,中等收入和低收入国家都为5.3%.就目前而言,缩小生产性支出份额与消费性支出份额之间的差距是提高政府支出合意水平的重要手段.Aschauer（1985）和Barro（1990）将政府支出分为生产性支出和消费性支出,其中生产性支出指进入企业生产函数,用于提高私人资本边际产量的支出,比如基础设施建设、研发投入等；消费性支出指进入家庭效用函数的支出,比如教育、医疗等领域的支出.因此,本文将用生产性支出份额与消费性支出份额的差来表示政府支出结构的合意水平.

二、假说

从图1我们可以发现：第一,改革开放以来,我国消费率不断下降,从1978年的62.1%,下降至2010年474%.同时,我国的投资率不断增加,从1978年的38.2%,上升至2010年48.6%.第二,1990年之前我国的投资率和消费率处于相对稳定的状态,但是1990年之后我国的投资率逐步上升,消费率不断下降,特别是在2000年之后,呈现“消费率单边下降,投资率单边上升”的走势.

从图2我们可以发现：投资是政府“保增长”的重要选择工具,居民消费对经济增长的贡献略有下降,但是波动相对较小.净出口对经济增长贡献波动比较大,在出口贡献较低甚至为负的1985年、1995年、2001年、2003年和2009年的期间,投资的增速都非常大.

为什么地方政府如此热衷于GDP的增长?这是由地方政府所面临的激励机制所决定的.

我国从计划经济向市场经济转型的实质是政府向企业、家庭分权的过程,与此同时我国的财政体制经历了从分灶吃饭、分级包干到分税制的变革.随着财政体制改革的深入,地方政府的财政权力得到了增强,但其实质是地方的事权增加了,而相应的财权却没有相应增加,并且拥有地方政府官员的任免权.与西方财政学标准意义上的财政分权相比,我国的财政分权在地方政府的独立性、地方政府行为的约束机制以及分权的彻底性等方面仍有很大的区别.在这些区别中,地方政府的独立性以及地方政府行为约束机制对政府支出的目标具有重要影响.Blanchard and Shleifer（2000）指出政府在奖励和惩罚地方官员方面处于强势的位置.[14]“用脚”是经典分权理论中制约政府行为的重要机制,但我国户口制度的存在限制了人口的跨区域流动,这削弱了“用脚”对政府行为的约束.底层约束机制的缺失以及政府的强势位置决定了做为“经济人”的地方政府官员将最大化的满足所指定的政绩考核体系. 为了维持国家正常运转,地方政府需要在经济建设、教育、医疗和养老以及社会稳定和文化建设等方面承担责任.由于信息搜集成本的存在、考核的可衡量性以及不同目标之间的逻辑关系,目前我国确定了以GDP为中心的政绩考核体系.Zhang（2006）指出对省级领导的考核体系中60%是与经济绩效相关的指标.[15]政府不仅看重区域GDP的绝对成就,也看重GDP增长的相对速度.Li and Zhou（2005）的研究表明经济增长率相对较快的省份,官员更容易升迁.[16]因此,在目前的制度安排下,地方政府展开了一场以GDP增长率为核心的“自上而下的标尺竞争.”作为地方政府主要选择变量的政府支出自然也向促进GDP的迅速增长倾斜.[17]

为了促进经济增长,政府既可以增加居民消费、投资和净出口,也可以增加要素供给和提高TFP.基于供给的政策可以促进经济增长,但是缺乏需求支撑的经济增长是难以维系的.因此,寻求市场是促进经济增长的基础.那么,国内市场和国际市场,政府会选择哪一个?就国内市场而言,一方面收入是消费的决定因素,这意味着只有具备初始经济增长的动力或者收入与消费实现良性互动,国内市场才能成为经济增长的主要动力.但以“GDP”为导向的竞争涵盖了各个层次的政府,这种多层次的政府竞争将我国划分为很多小的子市场.正如Young（2000）所指出的,我国地方政府为了巩固既得利益,人为地扭曲了地方经济.改革非但没有促进国内市场的整合,反而加剧了区域市场的分割.[18]

我国严重的地方保护主义造成的市场分割导致出口的成本低于内销的成本（朱希伟,等,2005[19]）并且林毅夫（2003）指出出口的增长除了直接推动经济增长之外, 还对消费、投资、政府支出、进口造成影响, 间接刺激经济增长,他认为从20世纪90年代至2000年外贸出口每增长10% , 能推动GDP增长1%.因此,我国各级地方政府的“为GDP增长率而竞争”转换为“为出口而竞争”.

劳动力和土地是我国相对丰裕的生产要素,而技术和资本是我国稀缺的生产要素,在这种条件下如何实现出口?随着企业内部联系的编码化、通用制造技术的发展,模块化日益成为产品生产的主要形式（Sturgeon,2002[20]）.在模块化的生产体系中,发达国家的跨国公司主要集中于产品研发、系统集成以及市场营销等环节,我国的企业则从事产品制造、组装等环节.外商投资企业在我国出口中的份额从1981年的0.15%增加到2010年的54.64%；工业产品占出口总额的比重从1981年的53.43%增加到2010年的94.82%；加工贸易占出口总额的比重从1981年的5.14%增加到2010年的44%.因此,我国的出口呈现“以工业品为主要产品、以跨国公司为主体和以加工贸易为主要方式”的特点.

由此,FDI成为各地发展经济的关键,各地展开了激烈的引资大战.跨国公司之所以选择在中国投资是因为中国较低的运营成本,因此,成本最小化是跨国公司在我国进行区域选择的关键因素.对于跨国公司而言,其成本降低的来源主要有：廉价的劳动力、较低的税负、政府补贴以及优良基础设施所引致的综合运营成本的下降.各地的引资大战也就围绕着如何降低跨国公司的运营成本而展开,税收竞争以及政府支出结构的偏离成为各地吸引外资的核心政策工具.Heine（2006）指出流动性强的个体拥有退出选择,他们更关心政府是否能有效地提供生产性服务.[21]Keen and Marchand（1997）[22]、Qian and Rolan（1998）[23]指出为了争夺有限的资本,政府会迎合跨国公司的偏好,增加生产性支出,这导致消费性公共产品供给下降.这种竞争的结果一方面导致地方政府之间陷入减税竞争的囚徒困境（张晏,2007）[24],另一方面导致生产性支出过高.

如图3-图5所示,随着财政分权程度的提高政府竞争强度也日益增强,与此同时消费性支出份额呈现减少的趋势,而生产性支出份额呈现增加的趋势.由此我们得到如下假说：

假说1生产性支出与财政分权正相关.财政分权度越高,生产性支出所占份额越高.

假说2 消费性支出与财政分权负相关.财政分权度越高,消费性支出所占份额越低.

假说3政府支出结构偏离程度与财政分权正相关.财政分权度越高,政府支出结构偏离程度越大.

gov_pit代表政府竞争强度,本文参照郑磊（2008）的处理方法,以各地吸引的FDI 占全国当年FDI的比重来衡量政府竞争程度③③傅勇、张晏（2007）以各地区外资企业的相对税率作为代理变量.[6]但是实际相对税率的数据获得的难度较大、处理过程较为复杂,而且忽略了政府竞争所付出的的其他代价.政府为了获得FDI不仅展开税收竞争,而且还有基础设施供给、费用减免以及补贴等方式.张军等人（2007）以地方政府实际利用的 FDI 数量作为代理变量.[25]某地区实际利用FDI的绝对数忽略了不同地方在经济发展程度等的异质性.在中国式分权的激励下,各级地方政府展开了一场追求“GDP增长率”的晋升锦标赛,FDI能通过固定资产投资、出口以及技术外溢等渠道促进经济增长,因此各地区展开了轰轰烈烈的引资大战.因此,各地区实际吸引FDI占当年全国实际利用 FDI 的比重是各地区政府竞争的结果,即：通过竞争的结果来衡量政府竞争的强度.因此本文以各省实际利用的 FDI 占当年全国实际利用 FDI 的比重衡量政府竞争强度..

[7]另外,分权对于支出结构的影响可能会随着竞争程度的不同而改变,为此我们参照傅勇和张晏（2007）的方法,引入分权和竞争度的交互项.[6]

四、实证结果

1.财政分权、政府竞争与政府支出结构偏向

如前所述,以pro_geshare为应变量的模型（4）和（5）中FD显著为正,以con_geshare为应变量的模型（7）和（8）中FD显著为负,以govs_bias为应变量的模型（10）和（11）中FD显著为正,这很好的支持了假说1-3.在（4）中,财政分权度每提高一个单位,生产性支出份额会提高0.099个单位.在（7）中,财政分权度每提高一个单位,消费性支出所占的份额会下降0.043个单位.在（10）中,财政分权度每提高一个单位,政府支出结构会多偏离0.155个单位. 就政府竞争而言,其与生产性支出份额的符号为正,但不显著；与消费性支出份额的符号具有不确定性；与政府支出结构偏离的符号显著为正,政府竞争程度提高一个单位,政府支出结构会多偏离0.603个单位.

就财政分权与政府竞争交互项而言,（6）中交互项符号显著为负,这意味着当政府竞争强度高于临界值时,生产性支出份额会随着财政分权度的提高而增加；反之,则下降.（6）分

通过计算我们发现,（13）中当gov_p的临界值为0.3425,财政分权对生产性支出份额的边际效应为0.在样本中gov_p的均值为0.0457,这表明即使

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通过计算我们可以发现,（15）中gov_p的临界值为0.3799,样本中gov_p的均值为0.0457,这表明即使考虑交互效应,财政分权对政府支出结构偏离的边际效应仍大于0.（16）中当FD的临界值为1.1229,样本中FD的均值为0.9621,这表明从整体上看政府竞争导致了政府支出结构偏离了合意水平.在样本中北京（1995-2009）、上海（1995-2009）、天津（1997—2009）、广东（1995-1999）、辽宁（1995-1996）等东部省市以及内蒙古（2007-2009）、宁夏（2002、2009）、青海（2001-2009）等西部诸省FD的值大于临界值,在这些省市政府竞争强度对政府支出结构偏离的边际效应小于0,政府竞争对政府支出结构具有纠正作用.

2.其他变量

政府支出规模与govs_bias回归的符号不显著.这表明政府支出规模的增加无法内生地导致政府支出结构偏离合意水平,政府支出结构偏离是政府对其所面临的激励做出的反应,这也证明了本文提出的假说.

人均GDP与pro_geshare和govs_bias回归的符号显著为负,和con_geshare回归的符号显著为正.工业化程度与人均GDP与pro_geshare和govs_bias回归的符号显著为负,表明随着经济发展程度的提高生产性支出所占的份额会下降而消费性支出所占份额会上升,我国的财政逐步向公共财政转型,政府支出结构会趋向于合意水平.

五、结论及政策建议

本文以1995—2009年中国28个省、直辖市的面板数据为样本,运用固定效应模型对财政分权与政府支出结构的关系进行了实证检验,得到以下结论：

第一,生产性支出所占份额与财政分权正相关,财政分权度每增加1个单位,生产性支出所占份额分别将增加0.099和0.137个单位.政府竞争与生产性支出份额的直接效应符号为正,但不显著.即使考虑交互效应,财政分权对生产性支出份额的边际效应仍大于0.从整体上看政府竞争强度对生产性支出份额的边际效应大于0.

第二,消费性支出与财政分权负相关.财政分权度每提高一个单位,消费性支出所占的份额会分别下降0.043和0.019个单位.消费性支出份额的符号具有不确定性,财政分权与政府竞争没有通过交互效应影响.

第三,财政分权导致了政府支出结构偏离了合意水平,政府支出结构产生扭曲.财政分权度每提高一个单位,政府支出结构多偏离0.155和0.204个单位.考虑交互效应,财政分权对政府支出结构偏离的边际效应大于0.从整体上看政府竞争强度对政府支出结构偏离的边际效应大于0,政府竞争导致政府支出结构偏离了合意水平.

第四,市场化改革的深入和经济发展水平的提高有利于纠正政府支出结构的偏离程度,出口导向的发展战略会加剧政府支出结构的偏离,而政府支出规模的扩大对政府支出结构偏离的程度不显著.

基于本文的研究结论,可以从以下方面来提高政府支出结构的合意水平：

第一,优化政府官员政绩考核体系.逐步将政府行为的准则由单纯追求GDP增长率转向追求经济增长质量和经济成果分享转换.考核不仅要体现政府对经济增长数量扩张中的贡献,更要考核政府在促进经济发展方式转型,在居民公平、合理地分享经济增长的成果所发挥的作用.在目标设置上,构建由GDP增长率、创新能力、居民消费率、人均可支配收入及增长率、医疗、教育投入占GDP比重等指标构成的综合目标,同时考虑到不同地区的经济差距,在东部地区将居民消费率、人均可支配收入及增长率、医疗、教育投入占GDP比重等指标赋予较高的权重,在中西部地区适当提高GDP增长率赋予的权重. 第二,通过制度创新推动财政职能由“生产型财政”向“公共财政”转型,进一步明确政府和市场的界限,削减能由市场和企业完成的领域的投入,财政应强化在教育、医疗和养老等公共产品供给方面的投入,增强对经济发展方式有重要贡献的研发、职业培训等领域的投入.