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摘 要 随着经济不断发展,环境污染问题日益严峻已引起社会各界的广泛关注.本文通过理论研究表明地方政府间税收竞争对环境污染加剧具有必然影响,一方面税收竞争导致地方政府间相互降低税率；另一方面,税收竞争还影响地方政府的环境政策力度,导致地方政府采用宽松的环境政策.降低税率会使环境污染的负外部性得不到补偿,降低税收效率；放松环境政策则会导致环境政策的“趋劣竞争”,都将导致环境污染加剧和环境质量的降低.对2000-2009年中国28个省份的空间面板数据的实证检验则表明：环境污染在地理空间上具有非常明显的空间联动性,环境污染受到相邻地区的溢出效应影响非常明显；税负降低确实促进了工业废水、工业废气及工业废弃物等环境污染排放量的增加,对环境质量的降低具有显著影响；而地方政府执行宽松的环境政策促使工业废水排放量增加,各地方政府倾向于承担较低水平的废水减排努力,出现环境政策的“趋劣竞争”,而对工业废气和固体废弃物的排放却起到一定的缩减功能.
关 键 词 税收竞争；环境污染；影响机理；空间面板
中图分类号 F810.42 文献标识码 A
文章编号 1002-2104（2013）04-0081-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.04.015
从人类从事生产活动开始,环境与人类的生产行为就紧密相关.随着世界经济的不断发展和全球化的推进,环境污染问题在全球范围内日益突出,经济增长成为环境污染的最主要源泉.中国作为世界上最大的发展中国家,正处于工业化、城镇化快速发展的进程中,粗放式经济增长模式在带来可观的 GDP背后是日益严峻的环境污染问题.据有关资料统计2000年至2006年间中国SO2排放总量从19.26 Mt增长至25.89 Mt[1],其中2005年中国SO2排放量高达25.49 Mt,一度跃居世界第一位,虽然“十一五”期间SO2排放量有所下降,中国仍是世界主要SO2排放大国；国际能源机构（IEA）统计数据显示2010年中国的CO2排放量达到7.258 Gt,远超于美国5.368 Gt的排放量,再度成为世界上第一大温室气体排放国[2]；与此同时,水域污染、海洋污染、土壤污染等各种环境问题也正伴随着经济高速发展和城市现代化进程日益严峻.环境污染问题还给国民经济带来巨大损失.日前环境保护部环境规划院发布《2009年中国环境经济核算报告》显示2004年全国因环境污染造成的经济损失达5 118亿元,占到GDP的3.05%,至2009年仅环境退化成本和生态破坏损失成本就达13 916亿元,占GDP 3.8%.这一数据仍在逐年攀升,环境污染损失增速已超越GDP增速,环境危机正越来越严重的制约经济发展.环境污染问题不仅影响到中国经济持续增长和社会和谐,更是威胁到人类的生存条件和可持续发展问题,采取必要措施遏制、解决环境污染刻不容缓.
目前,已有研究表明,环境污染与地方政府之间的税收竞争密切相关.Cumberland指出地方环境质量的高低受制于破坏性的地方政府间税收竞争[3].Wilson认为政府间对流动资本的竞争会导致低效、宽松的环境标准.Fredriksson和Millimet[4]则通过考察美国各州的竞争行为发现,本辖区污染减排水平“被动”提升与其相邻地区环境政策收紧有关.Wilson[5]和Rauscher[6]认为地方政府并不必然以本辖区社会福利最大化为目标,在经济竞争中为了获得竞争优势和拓展税基与增加税收,可能会采取放松环境监管与治理的行为.一旦地方政府从事税收竞争同时也采取放松环境监管与治理,从国家整体社会福利水平来看,就会出现破坏性的RTB（Race to The Bottom）即“趋劣竞争”现象.
国内相关文献尚不多见.杨海生等[7]认为地方政府当前的环境政策之间存在相互攀比式的竞争,目的是为了通过降低环境标准争夺流动性的资源和固化本地资源,而不是旨在解决本地区的环境问题,这是导致中国环境状况持续恶化的主要原因之一.崔亚飞等[8]研究发现我国省级政府在税收竞争时对污染治理采用了“骑跷跷板”策略,且地方政府官员为了固化已有的税收收入和拓展税基,争取经济考核与政治晋升上的优势,而对二氧化硫的排放采取了放松管制与治理的策略.
通过以上文献的梳理,国内外学者针对地方政府间税收竞争与环境污染之间关系进行了有益的研究.但是,国外文献是基于财政联邦体制下地方政府具有充分的税率决定权的背景下展开的,并不适合于中国国情.国内学者的研究虽考虑到中国的财政分权体制下地方政府不具有税率决定权这一客观现实,却忽略了地方政府采取的包括隐形税收竞争、制度外税收竞争等对辖区实际税负水平的影响,进而直接作用于环境质量.此外,在研究方法上,部分学者没有考虑到环境污染特殊的负外部性而具有空间效应.因此,本文将在已有研究的基础上,对环境污染与税收竞争之间的关系进行进一步的探索,分别从定性分析和定量分析两个方面进行更深入的剖析.主要包括：①从理论角度基于税负和环境政策两个维度来探索地方政府间税收竞争对环境污染的影响机理；②通过设定空间面板模型,检验地方政府在进行税收竞争的过程中的行为对环境污染的具体影响；③根据理论和模型结果得出结论,并给出相应的借鉴和政策建议,为政府制定进一步的环境政策策略提供行之有效的借鉴.
1.税收竞争对环境污染的影响机理分析
地方政府在环境治理方面发挥着不可替代的作用.地方政府作为经济发展和稳定社会秩序最基本的职能部门,其环境政策的制定和执行在整体环境规划中历来有着重要的影响力.特别是20世纪90年代我国经济领域的分权改革, 尤其是财政分权,赋予地方政府一定的剩余索取权,逐渐形成了独立的经济主体,使地方政府具有更大的占有和支配经济资源的权利.越来越多学者的研究发现,在现有体制下地方政府具有控制和分配社会资源的能力,对公共资源产权安排和市场机制运行的影响巨大[9],在环境问题方面亦是如此.
税收手段就是地方政府发挥环境保护及污染治理职能最有效的工具之一.而同时竞争性的地方政府之间客观存在的税收竞争行为促使地方政府对经济资源展开追逐与竞争, 甚至不惜以牺牲其他非经济职能来换取经济利益.其中具有明显外部性的环境政策往往首当其冲地成为被牺牲的一项公共职能.在这个过程中,地方政府主要采用降低实际税负和放松环境政策两方面来提高本地的税收竞争力和对经济资源的吸引力.
环境污染加剧是地方政府间税收竞争的必然产物,一方面税收竞争导致地方政府间相互降低税率,较低的税负水平将使环境污染的边际外部成本得不到补偿,从而针对环境污染外部性无法达到帕累托最优,从而降低税收效率；另一方面,税收竞争还间接影响地方政府的环境政策力度,导致地方政府采用宽松的弱政策环境,通过放松环境政策降低生产要素的流入门槛,达到提高辖区经济实力和区域竞争力的目的,弱环境政策的必然结果是环境政策的“趋劣竞争”[10-12] .