集权or分权

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财政是联结政府与市场、政府与政府间关系的重要纽带.十八届三中全会《决定》强调要“发挥市场在资源配置中的决定性作用”,市场和政府的关系界定由此成为了改革中最为核心的问题.从经济学角度来看,市场竞争要求财力相对分散,而宏观调控又要求财力相对集中,这种集中与分散的关系反映在财政管理体制上就是政府与地方政府之间的集权与分权的关系.

十八届三中全会对财税改革明确提出,“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率、建立现代财政制度,发挥、地方两个积极性,改进预算管理制度,建立事权和支出责任相适应的制度”.有分析人士认为其字里行间渗透出的都是相对分权的信号.

但同时,1994年开始建立的分税制体系被学术界广泛看作是加强财政体制内集权的改革,“营改增”更是被认为是最新的一次集权的努力.

那么,中国目前是否存在集权化倾向,这种倾向是市场化改革的需要还是其他?集权和分权到底哪个才是未来的发展方向?

“中国式分权”

回顾我国自改革开放以来30余年的财政政策演变,分别经过了从计划经济时代统收统支的高度集权到1980年代财政包干制的分权,从1990年代中期开始适度集权到本世纪初进一步适度上收财权的演变过程.我国现行的财政管理体制是于1994年的分税制改革之后逐步建立,分税制之后的财政政策虽然有局部调整,但没有根本性变化,在20年来一直影响着整个中国的财政格局.

分税制改革旨在改变1980年代权力下放分散的态势,收入权逐步向集中,地方财政从主要依靠自身财力满足支出需要转化为极大依赖的转移支付.从这个角度来看,有学者称,我国是财政集权度最高的国家之一,包括税收立法权、一般预算收入、涉及政府间事务划分和管理权归属的决定权等都高度集中在政府.

但是与此同时,分税制的另一个表现是支出责任下放.数据表明,中国省、市、县、乡四级地方财政支出占全国财政支出的比重一直处于明显上升趋势（见图）.相比较起发达国家州以下政府支出占各级政府支出总额大约30%的水平,可见中国又是地方分权度最高的国家之一.

因此,很多国内学者将我国现行的财政体制称为“中国式财政分权”.按照西方学者对于财政分权理论的研究,标准的财政分权设计是要求地方政府在一定的法规约束下,拥有对称的税收和支出自主权,而“中国式分权”更多体现在支出分权.

无论是集权还是地方分权,分税制始终是政府间财政关系的决定性因素.财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康曾表示,分税制内生于社会主义市场经济体制,其意义在于“三位一体”地规范政府与企业、与地方、公权与公民关系,从行政性分权转为经济性分权,绝非“重启集权时代”之举.

实际上,分税制也是世界很多市场经济国家普遍采用的一种财政体制.但至于实行何种模式的分税制,各国间确有不同.有学者归结出集权为主、分权为主、集权和分权相结合的几大分税制类型.而我国的分税制改革被归结为是集权和分权的结合,税、地方税和央地共享税共存的不彻底型分税制.

改革中的失序

分税制改革显著改变了和地方财力的对比关系,但由于中国式财政分权从一开始就表现为收入上移、支出责任下移的特征,的财政能力大幅增强的同时支出责任却没有同步提升；与此相对的就是地方财力减弱但支出却增加过快.因此近几年来,地方政府事权与支出责任不相适应的问题一直比较突出.

有地方财政人士如此对记者介绍其当地事权财权协调不畅的情况：一些本应由上级政府承担的财政支出例如部队、消防、等国防支出；国税、地税部门税收征管经费,金融部门监管等事务支出；地震、气象等,却由地方财政负担.据了解,仅2013年,该地区的这三大项支出达1.88亿元,占当地公共安全、金融监管、国土气象等事务支出的14%.此外,他表示一些本应由上级政府承担的财政支出,如生态保护、文化遗址保护、市场监管、粮食、食品药品安全等,却由市、县两级政府承担,也加重了地方财政负担.

日前,财政部部长楼继伟在接受媒体采访时指出,建立事权和支出责任相适应的制度是新一轮财税体制改革的重点.划分好和地方事权,当地的事务要交给地方；支出责任要相应进一步明确,即要明确谁花钱、哪份钱该由来花.同时,楼继伟也强调称,建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案.

另外,在财政收支不平衡的情况下,地方政府为扩大支出自主权,不免选择极力增加预算外收入,最典型的莫过于各地兴起的土地财政,以及一直作为地方政府举债融资“灰色通道”的地方政府融资平台等等.数据显示,仅2013年地方国有土地出让金总收入高达41250亿元,相当于地方自有预算内收入68969亿元的60%和GDP的7%.可以说,土地财政构成了地方政府财政规模边际波动的一个重要决定因素.

很多研究人员将近年来饱受诟病的土地财政、地方隐性负债以及仍未完全解决的基层财政困难等等问题的根源都指向了分税制.有分析人士表示,这些问题都是权力集中带来的失序的表现.权利和财力集中的结果就会出现僵化,所谓“一收就死”,与僵化相对应的就是上级政府会默许下级在规则之外进行活动.

不过也有很多持不同意见者.贾康表示,这些问题的根源不在于分税制改革本身,而恰恰是由于我国省级以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制的状态,仍然是五花八门的分成制与包干制.他表示,完善分税制改革的出路在于,逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的扁平化改革,把财政的实体层次减少到,使省以下的分税制由无解变有解.

央地关系重构

自从十八届三中全会召开之后,人们寄望于全面深化财税改革来解决上述经济运行中的若干失序问题.很多财税专家都坦言,我国从1994年开始到现在的分税制财政体制不能再通过修修补补来进行优化,而是需要深度的改革完善,包括和地方、以及地方省级以下政府之间的财政关系都需要调整重构. 现在的情况是自改革以来,和地方的独立税种出现萎缩,而共享税却在增加.除了以前的增值税以外,现在将企业所得税、个人所得税都纳入共享税体系,而在“营改增”之后,共享税的比例就更大了,自然会引起和地方的重新博弈.

对于现在的央地关系,天津财经大学经济学院财政系首席教授李炜光认为从现行的财政运转来看,存在一定的集权趋势,一部分事权在向集中.但他同时认为,这种集权化是在一定的意义上而言的,旨在为了纠正过去的事权与支出责任不相适应的问题而为之.

在李炜光看来,在进行税制改革之前,应该先整顿财政体制,使得事权与支出责任相匹配,央地之间、省级以下地方政府之间的管理、监督都应该加强.下一步包括推进房地产税等新税种的改革都一定要强调改革事权与支出责任这个前提.

李炜光认为,分税制应该是建立在政府承担的事权和支出责任相适应的基础之上的,而我国的分税制在建立之初却存在着逻辑上的颠倒问题,因此十八届三中全会之后的财税改革就是为了要纠正这种偏差.但他同时表示,制度性的改革始终不是根本性的做法,最根本的应该是从宪法和法律上厘清各级政府应该承担哪些责任,以此来建立政府的支出责任与权力相适应的关系.

权力配置走向

记者在采访中了解到,适度向地方分权被普遍认为是最适合中国财政体制发展的改革方向.“与宏观调控有关的该由承担的就交由来承担,而该交由地方的一些事权,理当应该分配给地方.”一位地方财政人士如此对记者表示.

按照李炜光的逻辑分析,在财政的事权与支出责任相适应的体制完善的基础之上,应该赋予地方开征一些新税的权力,以及赋予地方一定的预算、发债的权力.在他看来,现在进行的税制结构调整,使得税收控制权更加增强了,主导权在手里,这是一个不太好的现象.

“下一步的改革不是绝对的集权也不是绝对的分权,如果说现在的集权为了纠正财权财力不匹配问题的话,那么未来的体制方向应该是以适当的分权为主,集权始终不是最终的方向.”李炜光如此分析称.

中国人民大学财政金融学院教授、财政系主任吕冰洋认为,应该赋予县级政府一定的事权,而适度虚化省级政府的权力,使得事权向和县级政府集中.这样有利于县级政府自主决策,激发县级政府的积极性和活力.

“我们应看到,中国由近三千个县级单位组成,社会是否有活力,关键在于县级治理是否有效.同时,弱化省级政府权力,强化政府权力,有利于政府对省级政府加强控制力,从而稳定政治经济秩序,有利于政府充分发挥其全局性职能.”吕冰洋如此表示.

对于央地权力配置的最终走向,李炜光对记者表示,市场经济环境下,应该适当进行带有财政联邦制倾向的财政体制.

不过,多数财税研究人士不同意财政联邦制的发展方向.中财――鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成表示,我们国家不可能向联邦制方向发展.我们的发展方向是保持财政占主导地位的前提下,给地方一定的自主权.即以集权为主,适当分权为辅比较现实.而不是像联邦制国家那样,州政府是联邦主体的模式,那种权限,不符合我国国情,也不现实.我们还是要维护国家的统一和政令的畅通.从这个角度来说,他认为,纵然发债权给了地方也要加以控制.