物业税到特别房产消费税

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4月14日,国务院常务会议提出要加快研究制定合理引导个人住房消费、调节个人房产收益的有关税收政策,这激发起人们对税收新政的种种猜测,一些地方提出的先行试点方案尤为引人关注,其中,较有新意又令人瞻目的是重庆的开征特别房产消费税方案.什么是特别房产消费税,它与物业税、房产税等其他房地产税相比,有什么特点和利弊,特别房产消费税是否可行,这是人们关注的房地产新政的税收焦点,也是本文力求回答的核心问题.

从物业税到特别房产消费税

自2003年来,党的十六届三中全会提出“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”以来,我们一直以物业税作为房地产持有税制的改革方向.尤其是在今年,房地产价格突飞猛进地上涨,社会舆论更是聚焦物业税,寄希望物业税来实现打击投机、抑制房价过快上涨的宏观调控目标.然而,在3月24日召开的重庆市三届人大常委会第十六次会议上,市长黄奇帆提出重庆将对高价商品房征收特别房产消费税的改革设想,这不但打破了物业税作为房地产持有税制单一改革的思路,同时也将特别房产消费税推到了舆论和改革的风口浪尖.

《经济参考报》的专访报导,重庆市提出的特别房产消费税方案的核心内容可归纳为以下要点:一是征税对象为房产,具体范围为高端房和多套房,即城市独栋住房(别墅)或住房建筑面积超过200平方米,且(或)评估价值达到上年主城区商品住房平均售价3倍以上住房的产权人,二是计税办法为评估价,按评估价值的70%至80%计算,同时扣除120平方米基本住房建筑面积,三是税率设计为分档累进税率,按独栋住房建筑面积分档累进税率,以及按超标准建筑面积(200平方米)以上住房评估价格高于平均价格标准倍数(3倍)以上分档累进税率(基准税率1%).根据上述特征,我们可将重庆特别房产消费税归为对少数高端商品房或多套房在持有环节征收的特别消费税范畴.

那么,特别房产消费税与当行的物业税有什么区别呢所谓的物业税也就是国际上通行的不动产税,即对拥有不动产的单位和个人在持有环节征收的不动产税.在我国,物业税改革提出尽管已长达7年之久,理论和学术上的争议相当广泛,社会改革的呼声也特别高,并在多个城市进行了评估价格的空转试点,但至今还未推出具体方案.我们就国际上通行的物业税并联系我国的现实情况,将我国拟改革的物业税归纳为以下要点:一是征税对象为不动产,是对单位和个人拥有的房产和土地合一征税,二是征收范围为城市具有商品性质的不动产(城市商品房),但具体是对城市商品房普遍征税,还是选择部分商品房征税存在巨大政策分歧,三是计税依据为不动产评估价格,大致按市场价格的70%为计税依据,四是税率为单一比例税率,大致为不动产评估价格的0.5%―1%之间.根据上述特征,我们可将物业税归为对商品房在持有环节征收的财产税范畴.因此,特别房产税与物业税的区别在本质上是特别消费税与财产税的区别,具体来讲,在征收对象上是对不动产普遍征税还是个别征税,在税率设计上是单一税率还是差别税率,在征税动机上是以财政收入为主要目的还是以调控房地产为主要目的.

那么,特别房产消费税与现行的房产税又有什么区别呢我国当前对房地产持有环节征税有房产税和土地使用税两种税.其中房产税是对城市、县城、建制镇和工矿区内,房屋产权人所拥有的房屋账面价值扣除10%―30%余值的1.2%(年)征税,或对于出租房屋按租金收入12%征税,对于个人拥有的非营业用房给予免税.而土地使用税是对城市、县城、建制镇和工矿区内,拥有土地使用权的单位和个人,就其实际占用的土地面积为计税依据,按分级幅度税额征收的一种税,对于个人所有的居住房屋及院落用地给予免税.根据上述特征,我们可将现行房产税归为不动产持有环节征收的财产税范畴.因此,特别房产消费税与房产税区别在本质上也是特别消费税与财产税区别,具体来讲,在征收对象上是对房产征税还是房产土地合并征税,在征收范围上是对单位房产普遍征税还是对个人房产个别征税,在税率设计上是单一税率还是差别税率,在征税动机上是财政收入为主要目的还是调控房地产为主要目的.

特别房产消费税的利弊分析

在我国,随着房地产市场的发展重点由一级市场向二级市场的演变,对房地产由开发单一环节的征税,逐步转向开发、转让和持有多环节征税已为大势所趋,人们对房地产持有征税的认识恐怕并无大的分歧,而分歧的焦点主要集中在持有环节得征税动机是什么,应采用什么样的税种形式征收.我们认为在房地产持有环节可供选择的房产税、物业税和房产特别消费税三种税既有其共同性,也有其差异性,各自利弊都很明显,而最终的取舍还是在于征税动机,也就是通过开征房地产持有税的目的将决定开征什么样的税.

在房地产持有环节征税最为简单的办法是套用现成的房产税,如果我们要开征房产税,在法律上只要将现行房产税对个人非营业性用房由免税改为征税就能达到预期征收目的.然而,对个人持有的房屋开征房产税虽然在法律上没有什么障碍,但与现实经济存在较大脱节,与预期的征收目的也可能存在较大差异.一是现行房产税与土地使用税是分离的,对房产征税意味着还要对土地使用征税,而在商品房市场化前提下,房产与土地价值是不可分离的,分离的税收与统一的房地产价值存在不可调和的内在矛盾.二是现行房产税对自用房屋是按房产账面价值征税,由于市场经济下房产市场价格的急剧变化,使同样的房屋在不同时点购买价格差异悬殊,按购买价格征税也就显得不合时宜.因此,除非对现行房产税作出重大变革,否则简单套用是不可行的.

因为现行房产税不可行,所以才会提出对房地产持有开征物业税的改革构想.我们认为物业税提出课税对象由房产和土地分别征税改为合并征税,征税范围由企业扩大到个人,计税依据由账面价格转为评估价格,税率由账面价格1.2%(年)或租金12%调整为房产评估价格0.5%―1%(年)之间的基本构想,击中了房产税的软肋,有很强的针对性和适应性,所以才会受到各方如此广泛关注.然而,物业税并非无瑕可击,而是疑点重重,不但理论意见分歧较大,而且改革推进步履艰难.物业税存在的主要缺陷是:理论上物业税无法寻找到房产所有者在支付了70年土地使用权后,作为土地使用者而不是所有者还必须交税的法理依据,实践上物业税作为财产税在国际上是对所有不动产普遍征税,主要功能是筹集地方财政收入,与人们希望打击投机、抑制房地产泡沫、控制房地产价格过快上涨的预期存在巨大反差.

面对人们寄希望于抑制投机性购房、投资性购房和奢侈性购房的强烈呼声,特别房产消费税由于迎合社会大众预期心理应运而生.我们认为,特别房产消费税与物业税的最大区别在于:物业税本质上是对不动产普遍征税,而特别房产消费税则是对不动产选择性征税,如果说对不动产按单一税率普遍征收的物业税主要动机是增加地方财政收入,而对不动产按差别税率选择性征收的特别房产消费税主要动机则是抑制不动产的特殊消费,当人们为购房支付了70年土地使用权而背负巨额债务后还要再一次承担不动产持有的物业税而感到愤愤不平,并对其征收动机表示怀疑时,特别房产消费税的出现让大多数购房者预期要纳税的紧张心理压力得到释放,从而广受欢迎.

特别房产消费税可行性研究

重庆提出的特别房产消费税之所以引人关注,一方面是由于其制度设计只针对拥有高端房、多套房的少数人群,而不是针对拥有房产的所有人群征税,不但能规避物业税理论上无法解释既收取70年土地使用权出让金又要征税的双重征收矛盾,又在实践上发挥其抑制房地产价格过快上涨、履行对房地产的宏观调控功能.因此,相对于物业税,特别房产消费税固然有明显的优点.更为重要的是其作为房地产一揽子改革方案中的一个不可缺失的环节而出现.重庆一揽子改革方案是对公租房实施不收税、不收出让金、不收配套费和不赚利润的四不原则.对普通商品房在坚持市场化前提下,通过房地产开发总量控制来调节价格.对高端房、多套房在普通商品房政策基础上,通过征收房地产持有环节的特别房产消费税进行调控,因此,特别房产消费税确实有其的独到之处.但作为税制重大改革也存在不可忽视并难以克服的缺陷,我们认为要推行特别房产消费税,除了需要克服诸如征收范围、计税依据、税率结构等技术性难题以外,还需要以下制度性难题.

财政收入稳定性特别房产消费税与其他房地产持有环节税收相比,最大特点是仅对少数商品房征税,寄希望其发挥主要调节功能,这与房地产持有税制改革的初衷可能有所背离.我们认为之所以要将房地产开发环节的征税扩展到持有环节,表面上来看是为了抑制房地产价格过快上涨,平衡开发、转让和持有环节税收,使房地产税收体系更为合理.但更为深层的矛盾是随着房地产的发展,地方政府能够出让的土地越来越少,房地产一级市场开发销售日趋萎缩,来自房地产开发的政府收入将大为减少的情况下,需要为地方政府开辟出一条新的税收渠道.而特别房产消费税由于选择对个别房产征税,征税面极其狭窄,很难担当起稳定增加地方财政收入功能,并有可能随着房地产市场的稳定,其调控功能也会丧失.因此,特别房产消费税需要考虑如何才能担当起为地方财政提供持续性税收来源的功能.

税收立法确定性在我国现行财税管理体制下,财产税虽然为地方税,但仍须由统一立法.而重庆提出的特别房产消费税试图将其纳入地方房地产一揽子改革的重要组成部分.地方立法与我国地方税由统一立法原则和精神是相违背的.如果重庆推出特别房产消费税,而推出物业税,那么重庆是执行地方特别法还是执行统一法再退一步说,即使允许重庆推出并实施特别房产消费税,就其名称和内容来看,也具有不伦不类,双重税收性质的特征.首先,从税收名称来看,既是以房产税名称出现,又是以特别消费税名称出现,从而使其具有房产税和特别消费税双重税收性质.其次,从税收内容看:一方面由于在房产持有环节征税,可划为财产税范畴,另一方面由于是对少数特别房产消费征税,也可以归在消费税范畴.因此,特别房产消费税需要明确其性质和归类,从而使税收立法具有确定性.

制度设计规范性税收作为一种法律规范,事关各方利益,无论是开征一个新的税种,或对原有税种进行政策调整,推进制度变革,均应依据充分、严肃规范,并经得起时间检验.然而,特别房产消费税无论是在税种名称、征税范围、计税依据和税率设计上,科学依据和论证并不充分,人为主观因素较为明显,有较大的随意性.对于诸如200平方米起征点标准,3倍以上均价标准,120平方米扣除标准,1%基准税率标准,以及本地居民和外地居民差别征税标准等诸多政策制度性问题,如何通过充分论证,为广大公民所接受,并使其经得起时间检验.

我们认为尽管特别房产消费税存在诸多不完善的地方,在制度上还有其局限性,在实施过程中也会遇到很多困难,但仍是一种值得我们探讨,又具有很好新意的税种,至少为我们提供了一个解决现行房地产持有税收问题的新思路.

(作者为上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师、中国税务学会理事、上海市财政学会常务理事,本文为上海财经大学211项目“我国不动产税制改革研究”阶段性研究成果)