实现义务教育均等化的财政保障机制探析

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摘 要：江苏是个教育强省,但由于省内客观存在的经济、社会及文化发展的不平衡,加上义务教育办学和管理体制的地方化及相关政策的不完善或执行不到位,义务教育的不均等现象仍然存在.而能改善区域间义务教育不均等局面的有效手段当属财政保障机制.目前,江苏省在实现义务教育均等化的财政保障机制如义务教育经费投入机制、政府间责任分担、财政转移支付制度等方面仍存在着不足.因而,根据江苏实际提出了以消除义务教育区域不均等现象为目标,完善财政保障机制,从而推动义务教育均等化的具体措施.

关 键 词 ：义务教育；均等化；财政保障机制；江苏省

中图分类号：G467 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）14-0210-05

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》表明了,基本教育公共服务均等化的实现有助于区域间差距的缩减.基础教育涵盖了学前、小学及中学教育,其重心即义务教育.义务教育均等化包括机会、条件和质量的均等,实质是在实现义务教育底线均等的前提下,允许促进均等化发展本意的不均等与之和谐共处.然而,义务教育的非均等化发展至今犹存,这与不平衡的地区经济发展、地方化的办学管理体制、未落实的有关政策措施皆密切相关.就江苏省而言,虽说它是教育强省,但因省内各地方政府自身财政能力差异导致了义务教育不均等现象的出现,表现为区域间及其内部各市间的经费分配不均、办学条件不均和师资水平不均.财政保障机制作为公共框架中不可或缺的元素,对于义务教育均等化的实现起着关键作用.目前,学术界的研究较多侧重于义务教育均衡发展、城乡义务教育均等化及农村义务教育经费保障等,将财政保障机制结合义务教育均等化来进行研究的并不多.笔者试图以江苏为研究对象,以寻找财政保障机制差距为出发点,运用公共财政的完善来推动江苏省义务教育的均等化发展.

一、财政保障机制对实现义务教育均等化的重要性

教育是民生之重点,作为其起点与核心的义务教育,更居于整个教育体制的基础地位.义务教育是典型公共产品之一,政府应在其提供过程中负起主导责任,突显在对其有效的财政保障及均等化取向的先导作用上.近年来,由于义务教育经费保障新机制的全面实施、“两免一补”等相关政策的积极落实,从义务教育财政总量上看,国内各省、各区域尤其是经济薄弱市县,皆呈大幅增长趋势；从其管理上看,许多地方也基本做到了义务教育资金的专款专用与财务透明.不过,在见其进步时,我们须注意到因义务教育经费监管意识不够、相关法律保障依据不足和政府责任缺位所导致的一些不均等问题依然存在,如各区域及其内部各城市在义务教育发展上的水平相差较多.实践证明,运用财政性手段,通过政府的再分配,能很好地提升义务教育财政资金的使用效率,推动义务教育的均等化发展.所以,建立一个配套完善的义务教育财政保障机制,进而从物质上保障义务教育均等化的实现是十分必要的.这种机制是指财政部为落实党和国家关于实现义务教育均等化的目标,充分发挥公共财政的作用,为义务教育提供的关于财力保障、责任分担、监管手段和政策工具的总称.尽早遏制义务教育的非均等化发展是实现社会公平、构建社会主义和谐社会的迫切要求.

1.财政保障机制是实现义务教育均等化的物质支撑.财政性教育经费的投入无疑能为义务教育提供充足的财力支持,为解决义务教育不公问题提供了有力保证.作为实现义务教育均等化的强力经济后盾,我们可以通过建立、健全适合的财政保障机制,来确保各级政府对义务教育的财政投入,使义务教育资金能够足额拨付,并用之有效、管之有道,进而缩小各区域乃至各城市之间义务教育的差距,从而体现社会公正、教育公平.这是教育发展的新境界,也是全新的科学教育发展观.

2.财政保障机制是推动义务教育均等化的有效手段.义务教育经费由公共财政负担,其主要目的就是为了保障公平就学.现今,均等化是义务教育的发展目标,作为公共财政重要构成部分的财政保障机制应当积极发挥出最佳功效,以推动义务教育均等化的早日实现.因为,从长远来看,要解决义务教育不均等问题,须彻底解决城乡二元体制,即要做到真正的“制度统一、地区有别”.但这是个漫长的过程.从短期来看,能够有效改善我国各区域、各城市间义务教育不均局面的主要手段当属财政分配均等化,而后者的实现要以完善的财政保障机制作为其运行之基.通过完善的财政保障机制,借助财政转移支付、特殊资金扶持等财政性手段来加大财政投入的倾斜度,进而弥补经济薄弱地方在义务教育上的财政资金短缺,缩小义务教育的区域差距.

3.财政保障机制是政府履行其公共职能的基本保障.义务教育财政保障机制改革的深化,可以使远边穷地区的适龄儿童享受到优质的义务教育,这不仅是我国公共财政体制改革的重要方向,更是政府履行好发展义务教育这一公共职能的强力保障.义务教育是一种典型的公共产品,所以,政府作为其供给最重要的主体,对满足民众义务教育需求有着不可推卸的重大责任.财政保障机制的完善则有利于增强和地方各级政府依法承担义务教育服务的责任意识,强化政府的公共教育服务职能,从而提高政府的公共教育服务质量及其管理水平.政府可以通过改变义务教育财政分担机制,使各级政府负担起适当的教育支出责任,并实行适当的财政转移支付.各级政府部门实现义务教育财政拨付资金的及时、到位,能够保障其对公共教育职能的更好履行.

二、义务教育均等化中财政保障机制的不足及原因分析

作为教育强省之一,江苏省早于1996年就在全国率先实现了普九,2007年春起实现了义务教育阶段学杂费的全免,2008年春起发放生活费补助给农村义务教育阶段家境困难寄宿生,2009年春起免费为城乡义务教育阶段所有学生提供教科书和作业本,2010年春起全面免收农村义务教育阶段公办学校寄宿生住宿费,2011年再次提升了义务教育学校公用经费生均基准定额.江苏省财政统筹财政补助资金累计下达义务教育学校公用经费补助达17.8亿元,且“十一五”期间全省义务教育债务全面化解.然而,即便是义务教育水平如此高的江苏省亦仍存在一定程度的非均等化发展.因省内各地经济社会长期的不平衡发展,地方财政能力存在较大的现实差距,以至于区域间及其内部各城市间出现经费分配不均、办学条件不均及师资水平不均问题.这表明江苏省在实现义务教育均等化的财政保障机制方面尚存在不足.对此,我们通过如下四方面进行简要分析. 1.义务教育经费投入分配不均衡.从区域间来看,省内三大区域在义务教育公用经费上存在着明显的不均衡（见表1）.

如表1所示,2010年,苏南义务教育生均预算内教育事业费支出和公用经费支出都是最高的；苏中则在预算内教育经费拨款增长与财政经常性收入增长的比率上属最高,达2.69%；而苏北在该比率上竟反而低3.18%.这无疑表示了苏北预算内教育拨款未能充分做到法定增长.从区域内来看,江苏三区域内各个市县在义务教育经费上亦存在不均衡现象.以苏南区为例,如图1所示,2010年,各市县义务教育阶段的生均预算内公用经费支出情况参差不齐,同为苏南区的溧阳市与太仓市相比约少一半.这表示两市各自对义务教育学校的财政投入与分配力度有显著差距.

对于义务教育来说,合理的经费投入与分配是基础,如若建设性经费短缺定会影响一个市乃至一个区域整体义务教育学校的办学条件,拉大教学质量差距.2011年《江苏教育年鉴》显示,2010年,苏南区的南京市投入13.2亿元用于中小学新建、维修校舍；同属一区域的苏州市投入30亿元用于基建,10亿元用于维修校舍；而苏北区的徐州市用于校安工程的地方专项资金实际到位的仅过4亿元.

省内三大区域之间的义务教育经费投入与分配不均主要是由于其经济水平的长期发展不平衡所致,苏南地区素来都被视为经济繁荣之地,拥有雄厚的经济基础,义务教育水平怎会不比其他两区的更高呢?同区域内各市间义务教育财政投入不均的原因则是各地方政府的自身财力有悬殊.虽说苏州市和镇江市皆属苏南区,两市在义务教育均衡发展方面都有着显著成效,但就地方政府的自身财政水平而言,苏州市显然占了上风,其对义务教育学校的财政投入与分配力度也就会更多些.

2.各级政府间义务教育责任分担不明确.江苏省及其市、县、乡各级地方基层政府在义务教育经费方面的关系尚未按均等化要求完全理顺,四者间的事权划分仍不够清晰、责任分担也不够明确.从区域间来看,由表2可知,省内三大区域间义务教育财政负担不合理.苏北区的财政总收入为2 149.54亿元,仅为苏南区的1/4,其总面积却高达54 358平方公里,占了全省的一半且人数最多.2010年第六次人口普查的机器汇总数据显示,该年整个苏北区义务教育阶段的适龄人口数高达347.55万人,而经济发达的苏南区才231.2万人.苏中区的财政总收入虽最低,但就人均水平而言仍胜于苏北区.从区域内来看,苏南、苏中和苏北三大区域内部不同城市的地方政府自身在义务教育领域的财力具有较大差异性.经济较薄弱的市、县级以下基层政府对所辖区义务教育财权与对应事权仍严重不对称,义务教育方面的事权范围扩大,而财政权利却未加大,图3对此有所体现.

义务教育的外部性决定了各级政府应具有承担其经费的责任与义务,且各级政府的财政收入能力应与其承担的义务教育支出职能相匹配,否则便会使义务教育经费出现严重缺口,继而引起义务教育不均等,江苏省就突出表现为区域及其各市县在义务教育质量或者说是结果上的差距.2010年苏北区的文盲率分别是苏南、苏中区的2倍,其高中毛入学率亦是最低的（见表3）.同属教育高水平的苏南区,无锡市的文盲率比镇江市的还要低.

省内各级政府在义务教育中的财政分担责任不清晰主要源于现行公共财政的非对称结构和分级管理体制.通常,我国在改革中所确定的义务教育经费分担比例一般是和地方（包括省、市、县在内）间的[3].因考虑到各省内部区域经济发展的不平衡,不同省及其市、县各级基层政府在义务教育经费的责任分担比例并未进行统定.分税制改革后,财权逐渐向上集中、事权却逐渐下放,使省内区域及其内部各市地方政府在义务教育领域中的财权与其相应的职责出现了较为严重的不匹配.江苏省三大区域及其各市间各级地方基层政府皆存在着不同程度的责任缺位,这便使政府部门在义务教育这一典型公共产品的提供和管理中发挥不出其最优功效.

3.义务教育财政转移支付制度不完善.江苏省三大区域间义务教育的投资努力程度和政府监督机制存在差距,同一区域内部各市县间亦是如此.在执行义务教育财政转移支付制度时,省义务教育财政转移支付标准虽已考虑到各市县学生数和生均义务教育投入的差异性,但仍不够充分,且欠缺考虑自身实际财力和不同市、县级义务教育财政投入努力程度的较大差距.从区域间来看,三大区域人口数的严重不平衡,尤其是农村人口数和适龄儿童人数,使各区域对义务教育资金的需求具有很大差异性.从区域内来看,由图3可知,苏南区各市县间在预算内教育拨款上存在着显著差距.就2010年预算内教育拨款增长与财政经常性收入增长比率而言,常州市、金坛市约为负20%,而苏州市、常熟市却约为正13%,同为苏南区的两个市辖县相差甚远.

省内各地方政府间的义务教育财政转移支付其实同与地方间的一样,亦存在博弈行为,[4]即省、市、县、乡四级政府都是寻求自身利益最大化的局中人,这使各地方政府接受义务教育转移支付的数量和规模相差甚多.因而,省财政转移支付制度的不规范,致使义务教育转移支付资金不能有效发挥其促进地区间义务教育公平的作用,反而使省内区域间及其各市间义务教育不均等越趋明显.如苏南区苏州市义务教育学校的学生与电脑比为6：1,苏中区扬州市的为8：1,而苏北区盐城市的则为10：1.

省义务教育财政转移支付制度的不完善,归根到底是因为缺乏明确严格的法律法规来施加约束,在各区域、各市县实际执行义务教育财政转移支付时带有一定的形式主义和随机性.虽然江苏省早已确立了义务教育财政转移支付的依据及一系列相关的资金管理办法,但其约束力显然还不够,以致助长了三大区域间各市在义务教育经费分配、教学条件及师资水平方面的不均等问题.

4.义务教育财政资金监管使用不规范.省内多数学校皆已基本做到了义务教育财政资金的有效使用与管理,且实行了财务公开制度,但仍有部分县（市）的义务教育学校在实际安排公用经费时,义务教育财政性资金所占的比例仍偏高.据2009年苏中区南通市对随机抽取的12个镇所有义务教育学校的公用经费安排使用情况及其拨付情况进行专项督查的结果得知,虽然部分县（市）的义务教育经费管理体制已调到位,但其义务教育学校的办公费、会议费、招待费支出比例都偏高,而用于培训教师、购置图书等的费用占比却比标准低.①另外,公用经费的使用也明显缺乏监督和计划指导,经费使用效率亟待提高. 义务教育财政资金的使用与监管倘若不能做到严格规范,相关资金的预算管理使用制度和预算支出标准体系不够健全,那么其后果也是不堪设想的,最为直接的表现就是义务教育经费出现缺口.资金管理不严,义务教育经费在一定程度上被挪用、挤占,这无疑会令原本应足额拨付的经费额减少.无论是对于区域间还是其内各市间而言,义务教育财政资金使用与监管的不到位或多或少都存在着,这亦是导致江苏省区域间及其各市间义务教育不均等的主要原因之一.

江苏省各地、各部门对义务教育资金的监管意识不够强,即主动自觉性不够,这是导致义务教育财政资金使用与监管尚未真正严格规范的主要原因.在实际使用和管理义务教育资金时存在着疏漏,主要体现为,一是财政和教育部门对义务教育财政资金的使用与管理不够严格；二是审计和监察部门对义务教育经费的监督管理亦有所欠缺,对义务教育专项资金的监督检查力度及其效益评估不足,未能真正实现省内义务教育财政性预算的透明化与审计化.

三、完善义务教育均等化财政保障机制的对策

鉴于上述分析,当前江苏省公共财政建设的一个重要任务,就是要以消除义务教育区域不均等现象为目标,尽快完善其财政保障机制,推动义务教育均等化的全面实现,进而缩小省内区域差距.一个健全的财政保障机制是通过规范义务教育财政系统中各要素的相互关系来实现义务教育的机会均等、条件均等和质量均等的,主要有义务教育经费的投入与管理、各级政府义务教育的责任分担、义务教育财政预算的决策透明化、义务教育转移支付制度等的完善.因而,我们可从如下4个角度来完善江苏省义务教育均等化赖以顺利实现的物质基础,即与之配套的财政保障机制.

1.确保义务教育经费均等分配和有效使用.强化省级财政的区域统筹能力,因地制宜地划拨各地义务教育经费及其他相关配套资金,健全江苏省及各地方政府的财政再分配制度,逐年减少义务教育规费支出中

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2.明确各级政府义务教育财政分担责任.市县级政府是提供义务教育服务的实施主体,省级政府则是义务教育均等化的责任主体,因而要建立以和省级政府为主、市县级政府为辅的共同负担、合理分摊型义务教育财政责任分担机制,并要依靠法律手段,强化省级政府义务教育经费的供给责任,大力推进全省层面的义务教育服务均等化.江苏省不仅存在区域经济社会发展差异,还存在区域内各市县间的发展不平衡问题,所以需要因地制宜地划分各地义务教育责任分摊比重,利于各地方政府根据实情灵活机动地运用自身财力,确保各地方政府自身财政压力适中,提高各地市县等基层政府对本地区义务教育的经费保障能力.省内各地及其所辖县区财政都要按提高后的义务教育经费标准足额安排本级应负额,其中义务教育学校的教师工资应由省政府来统一负担,以保证各市县师资水平的均等.

3.完善省义务教育财政转移支付制度.根据江苏的省情,实行因地制宜的省义务教育转移支付制度,能使之有效地弥补经济相对薄弱市县的义务教育财力不均,进而促进省内义务教育的区域均等化.蒋晓亮在其《江苏省义务教育转移支付问题研究》一文中指出,在投放专项资金时,省财政可将各县区的人均财力状况作为重点,提出可根据人均财力指标等于年度可用财力除以财政供养人数,其中年度可用财力为本级财政收入加上上级补助收入再扣掉本级上解支出所得,并评估接受义务教育专项补助的候选县市,对其实际人均财力状况和小康综合指标排名进行合理考量,最终确定专项转移支付资金的投向地及其份额.当然,科学地确定省内各地义务教育财政投入的努力程度,形成有效的激励监督机制,亦是规范省义务教育财政转移支付制度的重要手段,有助于实现江苏省义务教育转移支付资金的均等化.

4.构建省财政教育支出立体监管体制.根据“十二五”规划提出的对基本公共服务的绩效考核及行政问责给予强化之要求,对省内义务教育各有关部门实行严格的财政问责制,建立起科学合理的义务教育均等化考核评价体系,并将义务教育均等化的进程情况纳入各级领导的政绩考核体系中去,真正体现目标责任制.在力求构建和谐社会的大前提下,我们还应加强对义务教育专项资金的监督检查力度和效益评估,建立健全江苏省义务教育经费的审计监督及统计公告制度,形成财政、教育、审计、监察等部门为一体的义务教育监督管理机制,尽早实现省义务教育财政性预算的透明化与审计化,以保证省内各地市县义务教育资金的足额供给和有效使用.