我国循环经济的税收政策

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摘 要:循环经济是实现我国经济可持续发展的必然选择,但发展循环经济离不开税收政策支持.文章从简要分析税收政策与发展循环经济的关系入手,具体探讨我国发展循环经济在税收政策方面存在的问题,进而结合实际提出发展循环经济应采取的税收政策措施.

关 键 词 :循环经济 税收政策 对策建议

中图分类号:F812.42文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)04-076-02

按照科学发展观的要求,努力发展循环经济,建立资源节约型社会已经迫在眉睫.发展循环经济需要综合运用各种政策手段,尤其是税收政策,调节和影响市场主体的行为,建立起自觉节约资源和保护环境的机制,以资源循环利用为基础,维护生态环境良性循环,从根本上转变发展方式,以尽可能小的资源投入和环境代价取得尽可能大的经济社会效益,努力实现人与自然的和谐发展.本文试图从分析税收政策与发展循环经济的关系入手,探讨我国发展循环经济在税收政策方面存在的问题以及应采取的政策措施.

一、税收政策和循环经济之间的关系

政府利用税收手段促进循环经济发展的主要理论依据是外部效应理论.传统的“单程式经济”是以资源过度消耗为代价来维持经济增长,在生产和消费过程中产生了难以克服的负外部效应,如环境污染等,而循环经济强调的是资源的永续利用以及人与自然的和谐发展,在生产和消费中会尽量减少负的外部效应,增加正的外部效应.但循环经济的发展模式不会凭空实现,而且仅仅依靠市场机制会导致资源配置出现扭曲,即具有正外部效应的产品供给不足,具有负外部效应的产品供给过剩.为了实现由传统的“单向经济”模式向“循环经济”模式的转变,政府就有必要采取适当的经济调节手段来干预市场,税收在其中能发挥不可替代的作用,即对传统经济增长模式下不利于经济社会可持续发展的经济行为课以重税,而对能够促进循环经济发展的经济行为在税收上给予鼓励.政府通过对具有负的外部效应的行为征税,可以使损害者自行负担损害成本,从而使外部性成本内在化,即使其私人边际成本等于社会边际成本,对具有正外部效应的行为,通过税收优惠政策,使行为主体的私人边际收益等于社会边际收益.

循环经济作为我国未来经济发展的模式选择,是由我国的人口、资源、环境等国情和发展阶段所决定的,也是落实科学发展观的现实需要.通过优化税收政策的实施,可以为有效解决我国循环经济发展的一系列问题,尤其为解决环境与资源问题提供了重要手段.由于税收具有强制性、无偿性和固定性的特征,这就使得优化税收政策在促进循环经济发展中具有不可替代的作用,是循环经济发展的主要手段、动力机制和重要保障.

二、我国发展循环经济相关税收政策及其问题

(一)我国循环经济发展相关税收政策的基本情况

目前,我国现行税制中已有具有生态效果的一些税种和税收政策,这些措施与政府的其他措施相互配合,在减轻或消除污染、促使废旧物资的有效利用、加强环境保护等方面发挥了积极作用.

1.限制资源过度开发和浪费方面.对开采原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和生产盐的矿产品征税,按资源自身形成条件和开采条件的差异,设置资源税差别定额税率,对退耕还林还草补助粮免征增值税,对焦碳和铁矿砂等资源类产品停止增值税出口退税或降低出口退税率,在消费税中新增了木制一次性筷子和实木地板等税目.

2.减少污染物排放方面.对污染物排放种类、数量核定以及排污费的征收标准、计算方法、使用进行了规定,2006年对消费税制度的调整中进一步突出了促进节约资源和保护环境的政策目标,包括的主要措施有:降低小排量汽车的税率,提高大排量汽车的税率,对混合动力等具有节能、环保特点的汽车实行税收优惠,将汽油、柴油税目改为成品油税目,增设石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油和航空煤油子税目,等等.

3.鼓励资源综合利用方面.对纳税人从事废旧物资回收经营业务实行增值税优惠政策,对综合利用资源生产的部分货物实行增值税即征即退政策,对以三剩物和次小薪材为原料进行生产加工实行增值税优惠政策,对企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的,可在5年内减征或者免征所得税,对翻新轮胎停止征收消费税,等等.

4.促进节能产品生产与消费方面.对我国企业由于执行《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》,淘汰消耗臭氧层物质生产线而取得的“蒙特利尔议定书多边基金”赠款,免征企业所得税.

(二)我国现行税收政策在促进循环经济发展方面的不足与问题

1.资源税在限制资源过度开发和浪费方面有待进一步改善.自然资源是自然环境中与人类社会发展有关的,能被利用来产生使用价值并影响劳动生产率的自然诸要素.按其利用限度,可分为再生资源(非耗竭性资源)和非再生资(源耗竭性资源).资源税的开征目应着眼于有利于资源节约使用,调节因为资源开采利用条件差异的级差收入和降低污染等多种功能.目前来看,我国资源税的开征存在以下缺陷:(1)资源税的设计思想与可持续发展不相符合.现行资源税的主要目的是通过征收调节资源级差收入,但这种单一的政策目标限制了其应有的作用.现行资源税并没有表达政府对资源的所有权和管理权,因而无法通过征收资源税表达保护资源和限制资源开采的意图,单纯的级差性质的资源税没有正确反映资源的价值,不但不能体现资源本身的内在价值和不同资源在经济中的不同作用,而且不能将资源开采的社会成本内在化,无助于企业改变经济增长方式,更不能将资源开采的可持续成本内在化,不利于资源的可持续使用.(2)现行资源税的征税范围太窄,难以遏制对自然资源的过度开采,并使资源下游产品的比价产生不合理,助长了对非税资源的掠夺性开采和使用.(3)现行资源税是以销售量或自用量为计税依据,对企业已经开采而未销售或使用的不征税,直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采,造成大量资源的积压和浪费.(4)税收调节作用太弱.我国资源紧缺、浪费破坏的情况日趋严重,但资源税在全部税收收入中仅占0.5%左右.可见,现行资源税根本起不到对促进资源的合理开发利用、避免资源浪费和配置的不合理所起到的作用.

2.现行增值税促进资源综合利用和促进节能生产的效果不明显.在促进循环经济发展方面,现行增值税制主要存在以下问题:(1)生产型增值税不利于发展循环经济.生产型增值税造成我国企业负担普遍较重,不利于企业自主创新,对于发展循环经济而言,更是不利于清洁生产,在环保设施上增加投入.(2)优惠范围有限.当前增值税即征即退、减半征收的优惠政策只集中在生产电力、水泥、新型墙体材料方面,仅涉及煤矸石、石煤、炉渣、粉煤灰、油母页岩等几项,这只是循环经济的一小部分,还有很多其他的循环链及相应的原料及产品未被纳入.

3.现行消费税制在社会消费环节对资源利用的诱导功能还有待进一步强化.我国消费税制改革尽管在一定程度上反映了对相关资源利用的调节作用,例如将实木地板、一次性木筷等纳入征税范围.但是,从全面建设循环经济的角度,消费税制改革还应进一步深化.最为典型的是汽车消费税的税目规定,为突出环保和能耗目的,目前按气缸排量大小而适用不同的税率,而对使用天然气、乙醇、氢电池等新型(或可再生)能源的车辆并没有规定相应的优惠政策.另外,对造成资源严重浪费和污染的一次性用品除了方便筷之外,卫生纸品、塑料包装袋、电池等均还没有纳入征税范围,这都说明消费税制的完善需要进一步强化.

4.现行企业所得税制不利于企业长期综合利用资源.现行企业所得税对循环经济的促进主要是通过税收优惠政策实施的,具体包括:对利用“三废”进行生产采取减免的政策、对有关技术改造的设备运用进行税收优惠等.但问题也比较突出:(1)现行所得税对循环利用企业的优惠期限为5年和1年,不符合循环利用企业的运行规律.因为循环利用企业从正式投产经营到形成一定规模并初见效益一般需要几年的时间,一旦优惠期过,企业面临的是同其他非循环企业一样的税收政策以及高于这些企业的沉淀成本,很容易导致企业放弃资源节约循环利用的生产模式.(2)循环经济大多同技术密集、资金密集型生产方式相关,对固定资产加速折旧及无形资产的摊销管理很严,中小企业一般很难享受这方面的优惠政策,而类似的中小企业资源耗费和污染问题是最为严重的.

5.现行税制中缺乏环境保护和促进循环经济发展的专门税种.西方国家的实践经验表明,在税收制度中征收专门的、多样化的环境保护税种对强化环境保护、促进循环经济发展是至关重要的.但是在我国现行税法对环境和资源保护的定位不高,没有设置专门的环保税种,真正意义上的环境保护税种长期缺失.采取收取排污费的方法远远达不到既定的目的:一是排污收费因为属于行政性收费范畴,不具有法律的强制性,权威性差,二是征收的范围较窄,对销售、消费环节考虑得较少,三是资金使用管理上也存在着一定问题.上述问题的存在,使征收排污费对环保的作用非常有限.税收对资源有效利用和环境保护的作用主要依靠分散在某些税种中的零星规定来实现,这既限制了税收对发展循环经济的调控力度,又难以形成专门用于环保的税收收入.

另外,我国目前对企业污染环境的行为,是以征收排污费的形式对空气污染、水污染、固体废弃物排放进行末端约束,没有设立适当的限制性税种.现行排污费存在征收标准低、征收面窄、征收依据不科学、征收效率低和规范性不足等一系列问题,对抑制企业污染行为的效果并不理想,迫切需要加以改革.

三、发展我国循环经济的税收政策建议

我国现行的税收制度建虽然在某些方面体现了节约资源、保护环境的思想,但并没有将循环经济作为一个系统的因素来考虑.今后应利用《循环经济促进法》施行为循环经济税收政策制定提供了法律依据的契机,借鉴发达国家的成功经验,从完善征税政策,建立绿色关税征税体系,适时开征燃油税、环境税以及制定针对性优惠政策等方面构建我国循环经济的税收政策体系,来推动循环经济相关产业发展.

1.实施限制资源过度开发和浪费的税收政策.应正确认识不同税种在限制资源过度开发和促进资源节约使用的作用,进而形成一套互相搭配、互相协调的服从于限制资源过度开发和促进资源节约使用的税收政策体系.

资源税主要作用于应开采多少资源,根据自然资源不可再生的稀缺程度差价而征收,应进一步发挥资源税在促进循环经济发展方面的作用:其一,扩大征收范围.即应将那些必须加以保护开发和利用的资源也列入征收范围,如土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等自然资源,将土地使用税、耕地占用税、土地增值税、矿产资源管理费、电力基金、水资源费、渔业资源费等并入资源税.其二,调整计税方法.在计算资源税税额的时候应当采取以产量为计税依据的方法,同时在从量征税的过程中适当提高单位税额,或者采取从量征收和从价计征相结合的方法,让资源税的税额能够随资源价格的上升有所提高.其三,制定一定的税收优惠政策.如对开发利用替代资源等行为减免税,引导合理生产行为.

消费税在限制资源过度使用方面也有重要作用,其着眼点在消费环节对资源的消费起到再调节和诱导作用.应进一步增加消费税的征税范围,如对饮料容器、一次性纸制品和高档建筑装饰材料等,可根据其消费状况对资源的耗费情况纳入消费税的征税范围.在新调整后的消费税税目税率表中,成品油这一税目下又有汽油、柴油、石脑油等七个子税目,同时又调整了小汽车和摩托车的税目税率,对这类消费品征税,事实上又有两个目的,即促进资源节约使用和较少对环境的污染.消费税对相关税目和税率的安排要和资源税相互搭配,形成服从于限制资源过渡开发和促进资源节约使用的税收政策体系.

2.实施限制污染物排放的税收政策.(1)改“排污费”为环境保护税.总体做法有二,一是在环境保护税这一税种下相应设置污水排污,废气排污,固体废物及危险废物排污和噪声超标排污的税目,二是单独设置污水排污税,废气排污税,固体废物及危险废物排污税和噪声超标排污税.在具体税基的设计上,参照《排污费征收标准管理办法》的规定,可以采用以污染物的排放量作为税基,也可以污染性企业的产量作为税基,或以生产要素或消费品所包含的污染物数量作为税基.由于保护环境需要和地方的共同合作,环境保护税应作为和地方共享税,提高地方政府的积极性.(2)发挥不同税种在减少污染物排放方面的作用.资源税、环境保护税和消费税在减少污染物排放方面的作用是不同的.有些资源在开采出来后必然要消费,而在消费的过程中,必然会产生污染物,如煤炭燃烧必然产生SO2和CO2.因此,对控制这类污染,既可在开采环节将对减少污染的意图纳入资源税的开征时考虑的范围之内,这样征管起来较为方便,也可在排放过程中,纳入环境保护税的开征范围之内,这样较能反映减少污染物排放的意图.因此,对于减少污染而言,在什么样的税种或环节中进行控制,或者在不同税或环节中,税收额度的分配,各税种如何搭配,这是一个非常重要的问题.(3)将电池、一次性塑料包装物及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品列入消费税的征收范围.对污染环境的消费行为,可以通过对企业生产有害环境的产品征收消费税的方式,提高其生产成本,通过价格信号限制破坏生态环境的消费,鼓励健康性的消费和保护资源环境的绿色消费.

3.实施促进节能产品、节能设备生产和消费的税收政策.(1)对节能产品和节能设备的生产企业,对其给予一定形式的所得税减免.由于节能产品和节能设备的生产具有非常重要的社会意义,应当将这部分社会效益纳入微观经济主体生产节能产品和节能设备的收益中去,从而提高节能产品和节能设备的产量.(2)推行“消费性”增值税.目前采取的“生产型”增值税,由于购进固定资产的进项税额不能抵扣,不论是从节能产品和节能设备的生产企业来看,还是从节能产品和节能设备的消费企业来看均是不利的.推行“消费性”增值税,有助于增强企业投资环保设备的积极性,引导并鼓励企业加大固定资产投入,加速更新设备,加大环保投入,提高市场对环保产品的供给与需求.

4.建立比较系统的循环经济税收优惠政策.

(1)完善增值税优惠政策.鉴于增值税的内在机制是排斥免税的,所以增值税免税应尽可能的少,尽量避免最终环节以外的税收优惠.可采取以下具体措施:①在环保和节能等固定资产的购置上实行消费型增值税,以适应企业技术进步、技术创新的迫切需要,为发展循环经济创造一个良好的技术支撑体系,②完善增值税抵扣链条.首先,对资源综合利用企业从外部购入或无偿取得的废渣等原材料、循环利用的内部废物等纳入增值

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(2)调整和完善消费税相关政策.尽管2006年的消费税调整体现了国家利用税收手段促进循环经济发展,鼓励发展环境保护型、节约资源型、高附加值产业,但同时也存在“抓大放小”等方面的问题.需从以下两个方面进一步完善:一是在更大范围内将非循环经济范畴的重要消费品纳入消费税范围,以此拉开其与循环经济产品的税负差距.尤其是应把资源消耗量大的消费品,如一次性生活用品、高档建材、原浆纸列入消费税的征收范围.二是为了促进节能,对使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具实行低税或免税.对于资源消耗量小、能循环利用资源的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品不征收消费税.

(3)完善营业税优惠政策.对从事节能技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入,免征营业税.

(4)完善企业所得税优惠措施.企业所得税是引导社会投资方向、优化产业结构的重要政策工具,而且是一种直接税,具有不易转嫁等特点,所以在所得税上实行优惠措施,能更有效地减轻企业负担,提高企业发展循环经济的积极性.具体言之:①加大对节能设备和产品研发费用的税前抵扣比例.②对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让、培训、咨询等所取得的技术性服务收入,可予以一定的所得税优惠.③企业用于清洁生产审核和培训的费用,可以列入企业经营成本,对于企业用于环境保护的投资实行税收抵扣,对企业为减少污染而购入的环保节能设备实行加速折旧或在一定内实行投资抵免企业当年新增所得税优惠政策,对企业购买的防治污染的专利技术等无形资产允许一次摊销.④企业用于环保及环境美化方面的捐赠,可享受与普通捐赠相同的税收优惠待遇.

(作者单位:中石化胜利油田分公司油气集输总厂 山东东营 257000)

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