财政补贴的前世今生

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财政补贴,一个不太愿意被财政人提起的名字.

财政部部长楼继伟曾撰文表示,在经济、政治、文化、社会、环境等多个方面统筹发展的“包容性增长”中,政府的关键作用在于关注发展机会的创造,而非仅仅将注意力投向结果.

他在文章中解释,这意味着国家适当提取财政收入,实施适当的再分配政策,主要是创造公平的发展机会,让市场发挥资源配置的基础性作用.这种发展途径使得就业充分,人民的幸福感强,经济增长率高,是可持续的.

楼继伟强调,包容性发展要求把创造机会均等、平等发展、维护社会正义放在最为突出的位置,而这些方面往往同财政制度相关联.所以,“财政部门既要加快自身改革,完善财税制度,也要积极支持配合相关改革,着重建立机制,促进包容.”财政部门要加强调查研究,理清改革思路,提出发展建议.

话说回到财政补贴上,这一存在已久的财政手段,是国家财政通过对分配的干预,调节国民经济和社会生活的一种手段,目的是为了支持生产发展,调节供求关系,稳定市场物价,维护生产经营者或消费者的利益.财政补贴在一定时期内适当运用有益于协调政治、经济和社会中出现的利益矛盾,起到稳定物价、保护生产经营者和消费者的利益、维护社会安定,促进有计划商品经济发展的积极作用.但是,价格补贴范围过广,项目过多,也会带来弊端.它会使价格关系扭曲,掩盖各类商品之间的真实比价关系；加剧财政困难,削弱国家的宏观调控能力；给以按劳分配为原则的工资制度改革带来不利影响；不利于控制消费,减少浪费,提高经济效益.

财政补贴是一种转移性支出.从政府角度看,支付是无偿的；从领取补贴者角度看,意味着实际收入的增加,经济状况较之前有所改善.也正因此,本应该是“被动”的财政补贴,也一直存在着“争抢”的事实.

而这当然不是财政人想看到的.

历史的必然

时间回到1953年,一只调控宏观经济的有形之手――财政补贴正式登上中国的舞台.60年来,财政补贴在国民经济和社会生活中所取得的辉煌成就有目共睹：出口退税制度极大激励了出口企业,我国已连续多年蝉联世界最大出口国的席位；新农合和新农保填补了城乡间的差距,为全国农村居民的养老和医疗筑起了坚固的屏障.而近年来,对于中小企业和新兴产业、内销产业的补贴,更是极大的拉动了整个国民经济的动力.

也是从那个时候开始,财政补贴被客观上分为了对国民、对企业、对产业的三种扶持方式.细分的话,从补贴同社会经济运行过程的关系来看,可以区分出生产环节补贴、流通环节补贴和消费环节补贴；从政府是否明确地安排支出来分,补贴有明补和暗补之分；从补贴资金的接受主体来做区分,补贴可有企业补贴和居民补贴之分；从补贴对经济活动的影响来看,可分为对生产补贴和对消费补贴两大类；从补贴是否与具体的购买活动相联系来分析,又有实物补贴和补贴两大类.

但总而言之,从主导方面来讲,国民经济的正常运行,主要是依赖既定的经济制度及运行机制的有规律的自动调节,保证了社会经济能够实现自己的主要社会目标.从反方面来讲,社会经济要实现的目标是多重的,有些目标可能居于次要位置,而既定的经济体制及其运行机制即使十分完善,也只能实现一个或几个主要的社会目标.财政补贴作为政府的调节手段,就不能在国民经济的运行中扮演主要的角色.

但实际情况并非如此.我们的很多财政政策在出台之时的设计都堪称完美,但在实际执行过程中,却经常“跑偏”.

财政补贴也是如此.

尴尬的现状

在本期记者的调查中,半个多世纪以来的财政补贴制度,迫切需要一次改革.正如财政部财政科学研究所区域经济研究室主任傅志华所说,现在的财政补贴,由于制度的改革和完善没有跟上等等原因,已经在很多地方存在着寻租空间,或者说是漏洞.

“说得严重一点,现在的财政补贴制度,已经是千疮百孔了.”他不无遗憾地表示.

广东省财政科学研究所所长黎旭东表示,由于财政对于企业的补贴资金在极长的一段时间内只被定义为一种“照顾性支出”,主要是针对纳税人由于客观原因在生产经营上发生临时困难而无力纳税所采取的照顾性措施.目的在于扶植国家希望发展的亏损或微利企业以及外贸企业,以及国民经济各部门的发展保持基本平衡.而这种支出又缺乏监管,一方面国家损失了大量的税收收入,而企业对这笔资金的使用却漫不经心,效益极差；另一方面给企业的寻租行为提供了可乘之机,企业依赖思想日趋严重.甚至可以说已经积重难返.

这还仅仅是从企业补贴方面问题的冰山一角.更大的问题出在我们的“无差别补贴”上.中国人民大学郑风田教授表示,农业补贴的这种广域的财政补贴,已经从根基上就存在着问题：如果补给全民,那么分到每个人头上的钱,可以说是毫无作用；如果集中分配,又存在着分配不均的问题.也又会出现新的政策寻租空间.

那么归纳一下的话,现在的财政补贴制度存在的问题主要有两种：第一,分配均衡问题；第二,广域分配的指向性问题.

难改的未来

即使知道了财政补贴存在着这些明显的问题,但事实上,这些问题并不容易解决.

第一,以广域农业补贴为例,傅志华表示,这些补贴解决的方式应当是补贴上移至渠道,以财政补贴平抑农业产业发展成本,而非直接补贴给农民.但也有专家表示,这种做法理论上“看起来很美”,但实际操作层面不可行.一旦取消农业补贴,所衍生出的维稳经费甚至要远远超过现有的财政补贴支出.也正因此,一些专家建议逐渐整合现有的“碎片化”的农业财政补贴,以温水煮青蛙的方式,用一段相当长的时间来逐步改革现有的农业补贴.经初步估计,这一段时间甚至要长达几十年.

第二,从企业的补贴来讲,现在已经有一些地方财政引入了财政补贴的绩效考核体系.但方式五花八门,结果也未必理想.有些地区甚至试着要将上一年未达标的财政补贴资金从企业手里要回来,但执行情况从实际效果来看并不好.

据此,有专家提出,授人以鱼不如授人以渔.现在几乎全国都在蓬勃建设的产业聚集区虽然饱受诟病,但从财政补贴的另一个角度来说,是一个有实效的,为地方财政“省钱”的良方.其要点在于,地方财政并不直接以资金形式参与对企业的支持,而是尽量小的影响市场规律,以税收减免、延期、补息等方式让企业在发展的过程中投入产出比更大.一些地方财政人表示,这种方式从实质上降低了财政的资金风险.