上篇方案突围

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“519汇报”

这份PPT共19页,每一页均文字寥寥,提纲挈领地描绘了国有商业银行改革的代价、资源运用、操作过程、配套措施及操作风险等

2003年5月19日,北京,非典流行,街上人流稀少.

上午10时,中南海国务院第三会议室.椭圆形的会议桌边,围坐着国务院总理温家宝、副总理黄菊,以及金融工作委员会副书记阎海旺、财政部时任部长金人庆和正在筹建的中国银监会“候任”主席刘明康等.

中国人民银行行长周小川从包里拿出一叠文件,说是文件,其实只是一摞打印好的PPT报告文稿.

一同前往的,还有时任央行副行长的吴晓灵、央行研究局局长谢平.谢平拿起报告文稿,向在场的每一位领导分发.

这次会议颇不寻常.以往的国务院汇报工作,早在头一天就将汇报材料递交,并转交到国务院领导手中,这一次,显然参会者们在开会时才拿到材料.

据悉,这份PPT共19页,每一页均文字寥寥,提纲挈领地描绘了国有商业银行改革的代价、资源运用、操作过程、配套措施及操作风险等.在这之前,国务院领导对PPT形式的汇报曾表赞赏.

据熟悉当时改革情况的人士向《财经》记者表示,直到党、国务院确定以此为蓝本进行改革后,这份PPT文件中的操作部分,才真正形成文字稿.

正是这次汇报,拉开了中国国有商业银行一次最彻底改革的序幕.“519汇报”取得了对国有银行重组的初步共识,获得国务院领导的认可,有关方面开始按改革的基本思路设计方案执行.

据一位参与改革思路设计的人士对《财经》记者评估,当初设计的方案,有70％-80％以上都得到了实现,“这在中国30年的重大改革中已属不易.”

背水一战

国有商业银行到2002年,已经到了举步维艰、严重危及中国经济、金融安全的地步

据一位了解“519汇报”的人士回忆,整个汇报是按照这份PPT的顺序逐页进行的,首先就对这次改革的“宏观理解”作了说明.该部分开宗明义提出了“国有银行不良贷款是最大的金融风险,其财务重组涉及重大资源运用,其规划是央行各项工作五年规划及政策取向的先决条件”.

之所以称“先决条件”,因为四大行资产规模约占当时银行体系的70％,如果不良资产不解决,运营机制不理顺,央行的货币政策就无法传导,国民经济运行就缺乏有效的金融支持.

实际上,国有商业银行到2002年,已经到了举步维艰、严重危及中国经济和金融安全的地步.

1998年第一轮注资时,国有商业银行的资产状况就比外界想象的差很多.虽然当时对外公布的不良资产比率是25％,但据《财经》记者得到的数据,如果采用严格的会计制度和贷款分类标准,国有商业银行的不良资产比率将达到45％.

到2002年下半年及2003年初,国有银行的不良资产已广受海内外关注,国际上有影响的财经媒体,均对这一问题做了报道,认为巨额不良资产将对中国经济的增长产生严重负面影响,有的甚至提出中国国有银行“在技术上已经资不抵债”的判断.在2003年初,国际著名评级公司标准普尔将中国内地银行全部评为垃圾级.

日后进驻中国银行(601988.SH,03988.HK)的苏格兰皇家银行（RBS）的一位员工感叹,“没想到中国银行的管理这么落后、IT系统如此之落后、员工如此之多、薪酬如此之平均主义.”

中国投资有限公司副总经理兼首席风险官汪建熙对《财经》记者分析,国有商业银行改革,中国并无太多选择,只能前行.

以资产规模计,银行业在中国整个金融体系中占有七分天下,而四大国有商业银行又是银行业的中坚,四大行问题不解决,中国金融业的系统风险就始终存在,日本和亚洲金融危机中的东南亚国家就是前车之鉴；其次,虽然当时资本市场已经过十多年发展,但资金配置功能仍微乎其微,银行业仍是资金配置主渠道,四大银行又占其半壁江山,因而国有银行体制机制性问题不解决,中国资金配置的整体效率就很难提高,也将直接影响到国民经济的运行质量和发展速度,以及市场经济体系的建立与发展.

根据中国人民银行的调研,中国银行业不良贷款的形成主要有三个方面：向传统的老工业企业发放的贷款和对盲目重复建设发放贷款,上世纪90年代初经济过热时发放的贷款,国家实施企业破产兼并改制所形成的不良贷款.这三个方面各约占三分之一.

这其中既有国家对金融资源分配的因素,也有银行管理落后、内部经营风险意识差的因素.

如果国家不付出一定的资源来加以解决,而是依靠商业银行自身加以解决,并非完全不行,但可能需要很长时间.

“如果按商业银行经营最好的年份算,不良贷款的消化估计至少要八年至十年.环境的变化要求中国必须加快国有商业银行改革.” 全国人大财经委副主任委员、央行原副行长吴晓灵对《财经》记者分析,“一方面,2006年末,中国外资银行人民币市场的准入将进一步开放,外部竞争压力加剧；另一方面要考虑防范金融风险的问题.”

根据入世协议,中国银行业将在五年过渡期后,向外资银行全面开放.中国银行业必须做好准备迎接竞争.

亚洲金融危机之后,东南亚国家金融体系的脆弱性充分暴露,也引起了中国对于金融体系稳定的进一步重视,尤其是银行体系的风险,需要尽早解决.

因此,早在2002年2月召开全国金融工作会议之前,时任国务院总理朱基就已下定决心,提出要对国有商业银行进行改革,在是次会议上,银行改革被定为接下来金融领域要解决的重要事项.

2003年3月,国务院新老领导班子完成交接,对银行改革重任就落在了新的领导集体肩上.据《财经》记者了解,在新老领导集体尚未正式交接之际,新一届“候任”政府领导就提出,希望以央行为首,尽快草拟一个改革方案.

对是次银行改革的成败关键,国务院领导认识得非常清楚.2004年3月14日举行的“”记者会上,温家宝就公开表示, “这次改革是背水一战,只能成功,不能失败.”

外储解围

此次改革设计提出了动用央行外汇储备的思路,这突破了以往充实商业银行资本金的模式,并给当时国有商业银行重组找到了“资源”钥匙

决心已下,但改革需要的巨大资源从哪里来?就成为摆在改革决策者们面前的重要难题.

据一些研究人士认为,到2002年,要想四大国有商业银行资本充足率达到巴塞尔协议8％的国际标准要求,必须要动用大约1万亿元的资金.

2001年9月,时任央行有关负责人在“21世纪的中国与世界”国际论坛上表示,从2002年开始对国有商业银行进行“三步走”的综合改革：第一步是按照国有独资公司的形式更新经营管理制度,实行谨慎会计制度,完善激励和约束机制,明显降低不良贷款比率――打扫干净屋子再请客；第二步是在此基础上将国有独资商业银行改组为国家控股的股份制商业银行,国内企业、居民和外国资本都可以参股,以完善公司治理――来的都是客；第三步是将符合条件的国有股份制商业银行公开上市――靓女先嫁.

但这一设想,最终未能实施,关键就在于寻求重组资源时,未能找到切实可行的途径.

在缺乏重组资源的前提下,国有独资商业银行如何靠自身来更新经营管理制度,并明显降低不良贷款比率,存在体制上的疑问,亦暗含漫长的时间成本.而屋子不打扫干净,则后两步自然无从谈起.

困难重重之下,在改革的设计工作中,首次提出了三个资产负债表――国家资产负债表、财政资产负债表与银行体系资产负债表――的分析框架.

实际上,这也涉及改革的资源调用问题.在财政资产负债表下,当年可动用的财政资源极其有限.

经过1994年财税改革,虽然财政税收一直以高于GDP的速度在增加,到2003年前后,GDP虽然超过11万亿元,但年度税收也仅占GDP的12％左右,且一直处于财政赤字状态.在1998年,财政已经通过发行2700亿元特别国债形式,充实了四大银行资本金,但至2002年已被侵蚀殆尽,从财政角度看,也不愿再填补这个“无底洞”.

在国家层面,当时可调用的“国有资产资源”,就是国家掌握的国有企业股权.据一位金融系统高级官员向《财经》记者透露,利用国有股资源充当改革成本,在当时已被考虑过多次,但由于股权分置改革尚未进行,二级市场条件也很差,这条路在当时走不通.

此外,还有央行的资产运用,即 “央行再贷款”,但再贷款当时已经做过很多,约束性偏弱,再贷款无法转化成股权,并不能在公司治理结构上,对四大国有银行做根本性的改变.

此次改革设计提出了动用央行外汇储备的思路,并经多方案比较后提出“倾向”选择此方式.这一创新思维,突破了以往充实商业银行资本金的模式,并给当时国有商业银行重组找到了“资源”钥匙.

当然,此一思路亦非凭空而出.

扩张央行负债表的做法在2003年以前即进入央行人士的视野.时任央行研究局局长谢平2003年在北大的一次公开演讲中,曾提及日本央行持有问题银行股票的做法.

2002年9月,日本央行出人意料地公布购入银行所持股票的计划,旨在防止这些银行资产大幅减记.后来随着股市回暖,日本央行逐渐卖出了这些股份,并还颇有斩获.

至于对外汇储备的大胆运用,亦有港股保卫战的先例.

1997年爆发于泰国的货币危机,迅速蔓延至东南亚,香港特区政府1998年秋紧急动用外汇基金,迅速投放市场,对股市和汇市的稳定起到了明显成效.

动用外储和央行持股均有先例,但以外储注资问题商业银行补充其资本金,并作为股本进行运作则没有先例.此方案的提出,使中国国有商业银行改革的局面为之一新.

到2002年底,中国外汇储备达到2864.1亿美元,而且每年还以百分之几十的速度增长,实际上到2003年底,中国外汇储备就达到了4032.5亿美元,年增长40％.在中国贸易顺差不断增长情况下,外汇储备还将不断增加,这为银行业改革提供了强有力的资源支撑.

消解通胀

四大国有商业银行窟窿较大,动用外汇储备是否可完成全部银行重组?通胀压力是否会限制这一模式?

无论动用什么资源,对四大国有商业银行的财务重组,除了向银行体系注入资产这一途径,任何注入货币资本金方式都等于向整个经济体系注入大量货币,必然要在有效控制通货膨胀的条件下才能顺利推行.

改革设计中提出了通过加强对冲手段来防止货币供应量的超常增长：在向国有商业银行注资的同时,央行使用特别准备金,要求被注资的银行将资金存回到央行,央行同时付息,并逐步结汇.央行将视通胀的情况放宽回存和运用对冲手段调节.

这一设计的艺术性在于,通过多年平摊,将注资产生的货币供应量扩张平滑地逐步释放,以降低可能的通货膨胀压力.

经过1998年亚洲金融危机,亚洲各国刚刚开始复苏,中国也刚摆脱通货紧缩,2003年的通货膨胀水平还非常低.据《财经》记者了解,周小川在“519汇报”会上分析说,就给银行系统注资而言,通货紧缩比通货膨胀的时机更好.而一旦低通胀时期过去,熨平注资带来的通胀因素也就基本消失.

由于四大国有商业银行窟窿较大,动用外汇储备这一资源,是否可完成全部银行的重组?而通胀压力是否会限制这一模式?

设计论证时也对此进行了分析,认为 “整个过程未伤及财政”,也“较少伤及外汇储备”.其“限度在于释放通货膨胀的调控能力”,其中有利条件是：当时有“较低的基础通货膨胀率”和“较多的通货膨胀调控工具”.

在这份文件中,明显对今后几年造成通货膨胀条件的应对给予了足够重视,特别标明对“通货膨胀调控主要在于政府事项的优先度摆放”,要进行“专题汇报”.

据《财经》记者从汇金投资有限责任公司（下称汇金公司）了解,目前通过注资带来的通胀压力释放已基本完毕.

设计的情景分析以资产质量相对最好的建行来展开,认为建行(601939.SH,00939.HK)需要用150亿美元注资（实际上,在实施过程中,建行重组动用外汇储备225亿美元,比当初设想增加了50％）,加上上市融资及发行次级债,可使建行资本充足率达到10％.

情景分析中剖画了动用外汇储备注资“运作的实质”.以建行为例,注资后,“在央行口头指导下,可逐步在银行间市场卖出外汇换取人民币”,其“实质效果是央行资产负债表的扩张并创造了投资渠道”.

改革设计者认为,建行在重组后,如果国民经济不出现意外的增长危机,每年可创造净利润200亿-230亿元人民币（重组第一年的2004年底,建行净利润就达到了490亿元,到2010年上半年,建行净利润已经超过700亿元）,其中50亿元用于分红,央行通过持股所得分红支付给建行特别准备金利息,其余150亿元作为公积金,以保持建行资产扩张率,使资本充足率不会下跌.

在重组计划中,资产质量相对最好的建行、中行就需动用外汇储备各150亿美元,同时启动中行、建行两家试点,则至少动用外汇储备300亿美元,已占2002年外汇储备10％以上,这需要极大的政治决心.

改革风险

注资之后,国有商业银行经营仍可能再次陷入高不良贷款率甚至资不抵债的境地,也就意味着改革失败.这种情况不是不可能发生

改革方案没有回避此次改革的风险：内部运作的风险、通货膨胀环境风险、外部审计可能出现意外的风险等.并提出“两家并行较好”,以防止一家试点可能出现意外.

这其中最大的风险在于,注资之后,国有商业银行经营仍可能再次陷入高不良贷款率甚至资不抵债的境地,也就意味着改革失败.这并非不可能发生,对国有商业银行的注资就发生在五年前,即便让商业银行上市,谁也无法保证其公司治理和风险管控能力会彻底改变.

根据央行系统参与改革的人士表示,在设计改革方案时,也分析了当时进行国有银行改革重组的外部环境.从外部看,商业银行重组改革后,也已具备了日后可持续的运营环境.

亚洲金融危机之后,政府已经有意识地放弃了对银行的行政干预,并通过立法明确了商业银行的贷款自主性；同时,对国有商业银行必须支持国企改革,政府也逐步减少了强制性要求；而随着国企改革的深入,经营状况的改善,也为几大国有商业银行解决不良资产比例过高带来了可能性.

设计论证中还做了宏观上的和制度上的条件分析.宏观分析认为,按照中国经济的规模和发展情况,未来数年,中国经济仍保持较高增长不成问题,这就为国有商业银行的经营提供了良好的宏观环境.如果国有商业银行自身经营不出大问题,不良贷款率不会再次无节制地增长.

为了给银行提供几年休养生息的机会,设计论证者分析认为,央行可适当提高贷款基准利率和存款基准利率,并使利差除能够覆盖当前的业务成本和平均风险损失,还应略有余&#

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据参与此次改革设计的人士对《财经》记者表示,允许此利差存在的现实条件是,当时在拉动GDP的投资、出口和消费三驾马车中,消费占比很低,而国民储蓄率又过高,防止存款利率过高,可以降低居民的储蓄意愿,进而将储蓄资金转化为消费,也可促进直接融资渠道的加快发展.

据一位银行系统的高级官员表示,在之前进行的国有企业改革中,银行系统承担了大量的输血责任,当时四大行的不良贷款大量来自国企改革行政干预.这次银行改革,一定程度上要反哺银行体系.

对银行改革的先后顺序,实际上当时也有充分的考虑.汪建熙对《财经》记者表示,对商业银行改革的进程拿捏相当复杂,要考虑到紧迫的时间,同时也要考虑到国民经济能否承受完全市场化的银行体系,尤其是国有企业改革进度,就是怕如果几大行同时市场化运作,国企的竞争力如差距太大会承受不了.实践中,多数国企还是很争气的.

循此理路,着力的重点便落在了制度的构建上,而这亦是困扰中国银行业多年的痼疾.

“过去五年,我们曾发行2700亿元特别国债补充银行资本金.同时,剥离了1.4万亿元的不良资产.但是根本解决银行的问题在于改革,在于建立现代公司治理结构和现代金融企业制度,并且创造条件实行股份制.”在记者会上,温家宝明确指出了以制度建设解决银行问题的必由之路.

路径突围

以外汇注资为突破口,以汇金为平台和抓手,则重组、股改、引进战投和上市四步紧密衔接,次第敲响,财务重组和制度建设齐头并进,充分体现了“在线修理”原则的妙用

在对改革资源的调用和影响进行阐释后,改革设计中明确勾勒出了这次商业银行改革的四部曲：核销、剥离、注资和上市,在明晰技术性安排的同时,制度建设的构想亦包含于其间.

中国的每一轮改革,都力图弥补此前的缺失,矫正其偏差.四部曲的谋划,充分表明中国银行界对此前改革得失的深刻体认,以及在此基础上的突破.

从1993年至2003年的十年间,国有商业银行的改革,无论在理论还是实践,从未止步,而人们对改革路径及经验的认知亦不断深化.

当年,经济学家吴敬琏及时任中国银行副行长周小川联合发表过《对近中期经济体制改革的一个整体性设计》,认为“专业银行尽快实现向商业银行的转轨”,“只有强化专业银行的垂直管理,才能保证强化业务规章及财经规律”.并同时提出建立开发投资银行、进出口信贷银行等政策性银行,分流国有银行的政策性业务.

尽管存在争议,但经过多方研究,成立了三家政策性银行,把商业银行的政策性业务全部剥离.“当时以为只要把政策性业务剥离出去,国有银行就改革了,后来发现没那么简单.”谢平对《财经》记者说.

“这一重大改革的市场化意图十分明显,然而在实践中的结果却远不令人满意.重要的原因之一是国有企业改革和政府职能改革没有跟上,在这种大背景下,央行对商业银行的监管也多流于形式,国有商业银行仍然是各级政府管理经济最重要和最便利的工具之一.”汪建熙向《财经》记者分析了1993年改革功败垂成的体制性原因.

1995年通过了《商业银行法》,试图切断商业银行和政府的联系.“切断”的努力在1998年再次提上议程,金融工委于是年成立,目的是把国有商业银行跟地方党的领导切断,当时已开始计划注资,但要先把党的领导统一到金融工委,然后才进行注资.

1998年、1999年那一轮改革的效果不彰,主要在于未能在如下几个层面实现根本性突破：没有严格按照资本充足率的条件监管；不敢打破原有产权制度的束缚；不执行真正现代的国际标准财务会计制度；没有建立真正的公司治理结构.

据一位央行系统人士回忆,2003年设计银行改革路线时,也参考了国企改革的经验和教训.国有企业改革一方面通过上市,建立了现代企业制度,但同时也未能以公司为平台,对国企实行真正的股东化管理.

在中国历次变革中,后发优势也比较明显,很多转型经济体的改革经验教训,也成为中国改革设计的殷鉴.

一位当时参与改革的人士对《财经》记者表示,东欧和俄罗斯的政府快速退出,造成了金融体系很大的动荡,这也成为2003年银行改革的重要经验.

上世纪90年代初,苏联解体前后,中东欧国家的银行体系纷纷进行改革.由于对集权统治下的计划经济体制深恶痛绝,改革早期,在休克改革的思路下进行银行改革,原有的银行大量关闭或被西方银行并购.

但在改革的进程当中,这些国家逐渐发现,急速转变往往力不从心,事与愿违.当时各个国家都在向市场经济进行转轨的过程中,契约意识和法制意识淡薄,银行业整体素质低下,由于面临经营环境和自身能力的双重困境,改革后的银行业重新陷入混乱.

此后,各国纷纷在发挥市场在资源配置中的主导作用同时,也适当增加政府在改革转轨中的作用,在市场和政府之间寻找平衡,推动银行改革有序进行.

而俄罗斯银行业改革则是一个更为明显的失败教训.在改革中,俄罗斯政府选择了放任自由化的态度,大型银行迅速萎缩,外资也纷纷进入,银行数量急剧增加,由于这一变革是在很短时间内完成,且没有经过一个有序、渐进的过程,因此俄罗斯的银行业曾极为混乱.

这种完全无序的开放,带来的一个直接后果是,外资纷纷进入,国际上一有金融动荡,资金进出量非常大,无法保持国内的货币稳定；同时,本国金融机构丧失了在金融体系上的话语权,基本被外资掌握.

至今,俄罗斯也吸取了教训,开始逐渐扶植少数国内的大型银行,但在全球金融领域,俄罗斯金融体系显然缺乏大型商业银行.

上述参与商业银行改革的人士回忆,“正是因为有了俄罗斯、东欧等国家银行的改革教训,我们才知道我们什么应该坚持,什么应该放弃.”

在理论层面,2000年,在证监会主席任上,周小川在《人民日报》发表了长文《国有商业银行如何充实资本》,提出了通过股份制改革,上市融资充实国有银行资本,完善法人治理结构.

据知悉内情的人士透露,此文实际上是决策层授意的,为日后国有银行改革确定了基本方向.

相较以往的理论与实践,2003年启动的新一轮银改,一方面试图在财政资源之外另辟蹊径,并最后体现在动用外汇储备上；另一方面则是做实出资人,避免因财政注资导致的出资人实际缺位现象,从而使公司治理落到实处,这体现在后来汇金的成立和运作上.

如今再看2003年方案的实际运作,以外汇注资为突破口,以汇金为平台和抓手,则重组、股改、引进战投和上市四步紧密衔接,次第敲响,财务重组和制度建设齐头并进,节约了时间成本,规避了风险窗口,充分体现了“在线修理”原则的妙用.