长吉一体化区域节约集约用地政策机制

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【摘 要】在中国经济快速发展、人地矛盾日益尖锐的时代背景下,国家提出实行最严格的节约用地制度,大力推行节约集约用地,但在节约集约用地推行过程中的政策机制问题并不十分完善且存在地方差异.研究长吉一体化区域节约集约用地政策机制,对于长吉一体化区域的可持续发展及经济发展具有重大的意义.

【关 键 词 】长吉一体化区域,节约集约用地；政策机制

前言

土地是人类赖以生存和发展不可缺少的重要资源.随着长吉一体化区域经济的迅猛发展,土地的供需矛盾日益突出,本文从长吉一体化经济核心区的现实状况、问题和矛盾出发,结合我国土地管理的制度框架和演变态势,针对长吉一体化区域的地域特色,提出若干节约集约用地途径、政策和措施.

1.机制创新

作为长吉图开发开放先导区的直接支撑腹地,长吉一体化区域应当充分利用国家赋予的“先行先试”权力,探索差别化的管理机制和模式.

1.1 倒逼机制的弥补——建立促进节约集约用地的正向激励机制

长吉一体化区域土地资源的节约集约利用,要把正向激励机制的形成和完善作为重点.激励机制应当从用地指标、财政、税收等方面对节约集约用地予以奖励.明确奖励政策,对土地节约集约利用水平较高的县区,给予用地指标和资金方面的奖励,提高各地节约集约利用土地的积极性.

1.2 自下而上的调节——试行省内用地指标的地票交易机制

有的地区在进行城乡用地增减挂钩试点中提出了“地票”概念,很有创意.建议将这一概念的含义和使用范围加以扩大,不仅仅局限于城乡之间,还要扩大到全省各地区、各城市之间,通过细致设计,使地票能在省内各地区、城乡之间流通,以市场机制交易,促进土地指标向节约集约利用程度高的区域集中和转移.

1.3 更多的可持续性——完善招拍挂制度

目前的招拍挂制度虽然有利于提高集约用地水平,但直接体现的主要还是经济优先的发展思路,对于发展的质量和可持续性缺少足够的倾斜.完善招拍挂制度,关键是要将差别化的土地政策贯彻到招拍挂的土地出让过程中.在土地出让源头实现多元化供地,在确定建设用地供地量时,将投入产出作为综合评价标准的一个主要参数.同时对区内土地出让收支现状与问题进行研究,并尝试将招拍挂制度与财税体制相配合.

1.4 利益机制的调整——试行房地产保有税和空置税

建设用地蔓延分析显示,用地城市化的速度大大快于人口城市化,人均占用建设用地的指标增长较快,重要原因是人均占用住房增加过快,其中大量住房处于闲置状态.

建议会同有关部门进行税制改革,争取进行房地产保有税和空置税试点,一方面可以减少地方政府对土地财政的依赖,降低其对于土地出让的热情,另一方面也可以降低房屋空置率,促进真正的土地节约集约利用.这样的改革举措,也可以起到控制房价、降低进城门槛的作用,从而消化半城镇化和“两栖”人口.反映到用地方面,在城镇建设用地增加的同时,使农村建设用地有更多的减少,而不是城增乡不减,甚至双增.

1.5 以发展促节约集约——为经济增长提供用地支持

由于经济发展水平与用地节约集约程度之间存在正相关性,因此要正确理解和把握经济增长和用地管理之间的辩证关系,一方面要通过严格管理限制用地过度扩张和浪费；另一方面也要通过提供用地保障支持区域经济增长,增加节约和集约发展的能力,从而实现经济增长和节约集约用地的良性循环,实现节约集约用地的长期目标.

2.规划创新

2.1 规划促节约集约——进行长吉一体化区域国土规划的试点

现行各种相关规划分属各部门,各成体系,并依据各自内在逻辑进行调整和自我完善.在长吉一体化区域进行新的国土规划试点,应当切实针对国土空间开发中的问题,形成有特色、有独创性、有可操作性的规划安排.控制核心区开发密度、控制城市蔓延、优化城市形态、化解大城市病、保护耕地等应当作为规划的重点内容；保障粮食安全、生态安全和城市与区域发展的可持续性应当作为国土规划的最重要目标；安全第一、促进发展应当成为新的规划理念；国土督察部门主导、地方参与、并由土地利用规划管理予以落实,这一过程应当作为主要的实施机制.

2.2 现有框架的新功能——切实发挥永久基本农田和城镇发展控制边界的作用

为保护耕地和抑制日益严重的大城市病,长吉一体化区域要在发挥永久基本农田和城镇发展控制边界作用方面有所突破,并取得国内领先的成果.在城市边缘和建设用地扩展方向上划出足够数量的永久基本农田,并与城镇发展控制边界结合,使一些原本连片扩张的建设活动跳到永久基本农田以外发展.这样一方面保护了连片的优质耕地,另一方面也发挥了耕地作为城市绿心绿带的生态功能,起到控制城市摊大饼式扩张、削弱大城市病的作用.

3.土地政策的差别化

对长吉一体化区域以及区内,依据区域战略、产业先进性、节约集约用地水平,制定并试行两个差别化的土地政策.

3.1 长吉一体化区域的差别化土地政策

发挥用地政策对产业发展的调控作用,实行“产业差别化”土地政策,对高新技术产业和传统产业实行不同的土地政策,制订和及时更新禁止、限制用地的产业和项目目录,促进经济社会发展与国土资源利用相协调,用资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展,引导土地向科技含量高、投资回报高、社会效益显著的优质项目倾斜.

长吉一体化区域位于东北平原腹地,山地丘陵等自然间隔较少,土质肥沃,人均土地占有量较华东、华南、华中和西南四区高,同时冬季寒冷漫长,年度生长量小,土地利用不能照搬其他地区超高强度开发建设的技术和方法,应从生态宜居的角度引导建设用地和生态景观疏密有致地发展,实行“生态差别化”.

3.2 长吉一体化区域内部的差别化政策

通过供地指标、地价、税收手段,抑制建成区的连片扩张,引导和鼓励边缘组团的形成和发展,促进长吉一体化区域布局形态的优化.长春市重点要严格控制绕城高速公路内的新增建设用地指标投放,保留一些永久开敞空间.在相距较近的拓展轴线之间,也要防止轴间填充导致进一步的摊大饼式蔓延.吉林市应当加强开发建设的园区化引导,促进工业向园区集中、农民向城镇集中.同时,根据吉林市水陆相间的地形特点,制订扶持政策,鼓励利用舒缓的坡地；根据山地丘陵较多的地形特点,在保护松花江水源地生态环境的同时,鼓励引导产业在空间结构上实现组团式发展.

4.标准和技术创新

4.1 简明有效的地方标准——出台长吉一体化区域的节约集约用地标准

地方标准中设置动态监管指标,有效控制半闲置地及变相囤地行为.结合土地出让合同,形成半闲置地的退出和回收机制.

针对大城市蔓延式扩展的问题,引进用地—人口弹性系数、用地—经济弹性系数作为考核指标,确定指标值降低的进度安排,以及缩减指标值到界值1之内的时间安排.

4.2 土地整理投入的增加——加大经济核心区土地整理的力度

制订长吉一体化区域土地整理专项规划,利用该区域经济发展水平比较高、财力比较充足的优势,加大土地整理力度,在剧烈的区域开发进程中确保耕地数量不减少,质量不下降.

4.3 因地制宜的技术模式——创新节地模式和寒冷地区节地技术

推行土地立体开发、复合利用、循环利用、劣地优用等节地模式,开发地上地下空间,鼓励企业对内部产业用地进行增容改造,加快小城镇、村庄改造,推进废弃土地开发利用.结合当地特点,创造适用于寒冷地区的节地模式和技术.例如,工厂采用多层厂房,并要求使用地下空间做厂房；长春市和吉林市发展更多的城市综合体；吉林市也可以谋划综合换乘枢纽,实现基础设施复合利用空间；小区、工业区、商业区增加利用地下空间等等.

5.督察监管创新

整合有关信息资源,建立完整的关于督察区的用地信息库,并把包括长吉一体化区域在内的经济核心区作为重点,实现资源分布、用地变更、动态监测信息一体化的督察监管基础平台.