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企业向股东分配红利本来是天经地义的事情,但在中国,它不是一个简单的财务问题,各方争论之下,国企向政府分红亟待统筹性的法规出台
2006年1～11月,160多户企业实现利润6887．7亿元,同比增长18．9％.2005年,企业实现利润6413亿元.2004年,这个数字为4000亿元.国企连年高速、大额的利润增长已经引起了各方关注.其中,“国企是否应向政府分红如何分红”已经成为一个广为关注的话题.可以说,此前的讨论并没有厘清国企分红的本质.
国企分红并非纯财务问题
国有企业的出资人是各级政府,政府是国有企业的大股东,而企业向股东分红,本身是一个非常普通的问题――只需根据《公司法》进行利润分配就可以了.《公司法》对于弥补亏损和提取公积金后,所余税后利润的分配是这样规定的：股东按照实缴的出资比例分取红利,全体股东约定不按照出资比例分取红利的除外.
如此一来便简单了,企业只需把剩余的税后利润按股东持股股份进行红利分配就可以了,也不会有此次关于国企分红的争论、试探、决策等等复杂程序了.
可问题并非如此简单,因为国企,尤其是大型国企并非是普通的市场经济意义下的企业,而政府也不是普通的股东.长期以来,厘清国企与政府的关系是我国经济改革中的重点和难点问题,这也是长期困扰政府的产权改革问题.
以产权改革为核心,经过艰苦努力,大多数国企逐步建立了产权明晰、责权明确、管理科学、政企分开的现代企业制度.但“出资人缺位”的问题并没有完全解决.在国资委成立之前,有多个职能部门对国有公司进行管理.谁都有权管,但又都对企业经营后果不负责.没有人能真正维护国家这个大股东的权益.直至2003年国资委正式成立,我国国有资产管理体制才开始步入正轨.
正是因为这些历史原因,国企向政府分红的问题没有成为一个普通的财务问题,必须等到重新出台相关政策法规进行解决.
国企分红影响国家财政
了解我国财政史的人都知道,我国在20世纪80年代经历过两次“利改税”.
1983年4月12日,财政部向国务院报送了《关于全国利改税工作会议的报告》和《关于国营企业利改税试行办法》.办法内容包括：“凡有盈利的国营大中型企业,均按照实现利润和55％的税率缴纳所得税.税后利润,一部分以递增包干上缴、固定比例上缴、缴纳调节税、定额包干上缴等办法上缴国家,一部分按照国家核定的留利水平留给企业.”
1983年6月1日起,国营企业开始普遍推行“利改税”制度.而在这之前三十多年的计划体制下,企业的利润必须全额上缴给国家,再由国家对资金进行统一调配.利改税增强了企业的市场主体地位,调动了地方与企业的积极性,保证了政府的宏观调控能力.
1984年,我国又进行了第二次“利改税”.此后,在利改税之前占据国家财政收入半壁江山的“企业收入”大幅缩水.1994年,新的税制建立起来后,国家财政收入中的“企业收入”项目彻底消失.
由此可见,在实行分税制的今天,国企分红不应该是一个财政问题.然而,政府是国有企业大股东,国企向政府分红必然构成国家收入,一切国家收入必须进入国家财政收入的大盘子,否则难免沦为某个部门的“小金库”.
对我国现行财政体制来说,“企业收入”重新进入国家预算收支项目决不是个小事情,会牵动方方面面.其中,最重要的问题是财政部与国资委的协调问题.实际上,已经有人建议,国资委的国有资本经营预算作为一个子预算项目进入财政部的大财政预算盘子.还有一种声音认为,之所以国家财政需要国企分红是因为财政支出方面的困境.我国在医疗、社保、教育等公共需要方面欠账较多,需要大量财政支出,单靠税收力量难以为继.把企业分红用在这些公共项目,要比企业留利再投资的结果更好.
但是,企业分红毕竟受企业经营波动的影响,财政支出却又要求固定性、长期性,而且对庞大的公共项目支出来说,企业红利并非必不可少.
不能将国企分红当做调控政策
关于国企向政府分红的争论还来自于这样一种说法：目前企业已经积累了庞大利润,企业进行留利再投资具有顺周期倾向――企业追逐利润的本性决定,经济越热越要追加投资,投资增加又会进一步使经济过热,这不利于国家对经济的宏观调控.
因为政策调控一般是逆周期的,我国目前的宏观调控进展得又不十分顺利,因此,有人认为应该强制国企向政府分红,把企业投资转化为政府消费,改变社会投资高企不下的局面.这样一来,强制国企分红似乎成了一个宏观调控政策.
如此将涉及两个问题：第一,国有企业的利润是否真的很高第二,国企的高投资是否是经济过热的原因和症结实际上,这两个问题都存在争议.
首先,国有企业的利润只存在于纸面上,国企本身有沉重的包袱需要消化.其次,进行宏观调控,减少投资,通过银行调息和银行改革的方式,提高资金成本才是正确的政策选择.这样不但会逐渐为经济降温,而且会提高资本配置效率和整体企业投资回报率.国企是否分红,对宏观经济不会产生大的作用和影响,因为其不是经济过热、投资过热的原因和症结所在.
关键在于,宏观调控政策需要因势利导,是根据经济变化而多变的.而向企业收取红利却不能朝令夕改,否则将会影响企业的长期规划和决策,不利于其作为真正的市场主体应对风云变幻.
国企向政府分红需要制度保障
国企分红不单纯是一个财务、财政或者宏观调控政策问题,但又与这三个方面有着密切联系.政府需要有一个统筹的制度,保障国企分红的顺利进行.
这个制度至少需满足以下几个条件：首先,这个制度是稳定持久的,它不会干扰企业的远期决策.其次,这个制度要能保障国家出资人的利益.第三,这个制度要符合宏观政策的目标.第四,这个制度要符合公共财政制度的要求.在此基础上,这个制度还要明确国企分红的主导方向及分红的具体标准.
关于国企分红由谁主导的问题,虽然财政部与国资委一度争论得很激烈,但目前共识已经达成由财政部负责编制总的国有资本经营预算,国资委负责编制165户企业国有资本经营预算.关于国有资本经营预算的说法是：“国有资本预算是国家以投资者身份,对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分.”
关于分红的标准,需要借鉴国外类似做法,也要根据企业的经营情况进行实际测算.计算分红比率会对企业的经营产生哪些直接、间接影响,使分红比率不至于拖累企业发展.
国企向政府分红类似于企业向其他股东分红,并无不妥之处,具体操作需要考虑各方利益,妥善解决,这需要拿出智慧与勇气,求得一个尽量使各方满意的结果.
段炳德 中国社会科学院
财政部主导国企事分红
2008年6月,财政部已经开始起草《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,它对于国有或国有控股企业上缴国有资本经营收益及分红的范围划定,既包括国资委辖下的企业和地方各级国企,也包括汇金公司作为主要出资人的各国有或国有控股金融企业,以及上述国家各部委下属的国有企业.