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摘 要 ：伴随高校扩招而出现了高校债务积累,未来高等教育投资也将存在持续增长的压力.理论分析表明,高等教育是一种特殊的公共产品,公立高校基本建设债务的性质属于公债范畴,高校通过负债发展所形成的资产属于国有资产,化解高校债务,需采取提高财政性高等教育支出水平,发行特种教育国债,设立教育银行,建立财政贴息制度,发行教育彩票等措施.
关 键 词 ：银行贷款；高校负债；特种教育国债；教育彩票
文章编号：1003－4625(2010)08－0118－03 中图分类号：F830.5 文献标识码：A
上世纪末高校扩招以来,我国高等教育取得了跨越式规模发展,1999年至2009年,高等教育毛入学率从8.5％增加到24.2％.但在高等教育取得骄人发展成绩的同时,由于政府高等教育投资增长有限,其他投资来源缺乏,随之出现了高校债务的快速积累,不少学校出现了严重的资金问题,到期负债无力偿还.
一、高等学校负债发展现状
我国实施扩招以前,高校以借债方式解决发展,资金需求还相当有限.1999年8月,中国银行与清华大学正式签署“银校全面合作协议”,迈出了商业银行与高校建立合作关系的第一步.从2000年开始,高校通过贷款筹集基本建设资金开始普及,贷款额度也迅速增大.
2007年,吉林大学网上自曝财务危机,当年全国期间,高校负债问题成为讨论的热点,负债发展已经成为现阶段我国高等教育的一个基本特征.《2007年中国教育蓝皮书》披露,到2006年年底全国高校贷款规模在4500亿元到5000亿元.2010年5月,教育部教育发展研究中心主任张力指出,“保守估计当前全国高校负债高达5000亿－6000亿元.”以河南省为例,截至2008年年底,河南省公办高校银行贷款余额将近180亿元.
高等学校不但负债规模居高不下,而且负债期限结构也很不合理.表1所统计的河南省16所公办高校的贷款期限结构构成中,3年以下的短期贷款为49.12亿元,占贷款总额110.03亿元的44.64％；5－8年的中长期贷款为37.39亿元,占贷款总额的33.98％；8年以上长期贷款为23.52亿元,仅占贷款总额的21.38％.3年以下短期贷款所占比例最高,近期还贷压力较大,不利于高校稳定、健康发展.
二、高等学校负债发展的影响
高等学校负债发展,有效缓解了高校发展同政府拨款和自有资金不足的矛盾,改善了办学条件.1998年到2007年,全国普通高校校园面积增加近3倍,教学行政用房增加近4倍,教学仪器设备和固定资产分别增加近5倍.正是高校负债形成的高校校园、校舍等物质基础,保证了短期内招生规模及在校生规模的迅速扩大,圆了无数家庭和无数青年的大学梦,使我国高等教育在不到十年时间从精英阶段快速进入大众化阶段,走完了其他国家需要三五十年甚至更长时间的道路,实现了历史性的跨越式发展,对于培养优秀人才,建设创新型社会,实现社会、经济转型都是一项伟大的奠基工程.
然而,负债融资这把“双刃剑”在缓解了高校建设资金压力,促进高校跨越式发展的同时,也让高校背上了沉重的债务负担,带来巨额的还本付息压力,增加了高校经费困难和财务风险.1998年教育部直属高校银行贷款总额仅为5亿元,至2006年年底已超过300亿元,增幅近60倍.由于高校的社会公益性质,公立学校所有权归国家所有,学校不能以创收和营利为目标,学校收费标准由政府规定,导致高校负债发展以后付息还本和日常运行的突出矛盾.高校一旦不能偿还应付利息和到期债务,陷入财务危机,将产生严重的不良后果,并逐渐突破高等教育范畴,成为复杂的社会问题,引发社会的普遍关注.
三、高等学校负债问题的理论透视
(一)公立高校基本建设债务的性质属于公债范畴
我国学者将公债界定为“以政府债务为核心的,所有与政府相关联的单位、机构和团体乃至企业所举借的债务与欠款”.根据公共债务的定义,应依据公立高校本身的组织属性判断其负债是私债还是公债,而我国公立高校是受政府的委托为社会提供公共服务的机构,是政府的一个预算单位,履行的是政府职能,毋庸置疑,公立高校因贷款形成的债务应属于公共债务的范畴.
而从我国高校负债形成过程分析,首先,高校负债实际上是以政府财政收入(含税收和公共收费)作为担保的,因为高校资产所有权属于国家,政府的贝才政拨款和按政府规定的学生收费是高校的主要收人来源.其次,高校负债融资有明确的法律授权,如《中华人民共和国教育法》(1995)的第62条规定“国家鼓励运用金融、信贷的手段支持教育事业的发展”.再者,受《担保法》、《贷款通则》等法规限制,我国高校不能以实物抵押的方式从银行获得贷款.因而,我国高校能从银行获得巨额贷款,其背后是或隐或显的政府信用的存在.
因此,无论从哪一个角度,我国高校负债都可以视为一种政府负债或学校替政府负债,政府都有不可推卸的责任去考虑和承担高校发展负债的还本付息,去防范和化解高校的债务风险.
(二)高校通过负债发展所形成的资产属于国有资产
根据现代产权理论,产权是一个包括所有权、经营权在内的权力束,其核心在于明晰资产的剩余索取权和控制权.我国高校仅仅是名义上的“独立享有民事权利和承担民事责任”的法人,政府是公办高校的所有者和最主要投资者,公立高校的资产属国有资产,高校通过负债形成的资产也属于国有资产.高校法人对因负债经营资产所形成的资产仅仅享有使用权,国家是高校资产剩余索取权和控制权实际享有人,高校的招生权、收费权、收费处置权、人事权,甚至专业设置权都还掌握在政府手中.无疑,我国高校的银行债务是政府以间接方式(负债)对中国高校的资产性投入,公办高校的债权债务最终应由政府承担.
综上所述,发展高等教育,社会、学校和政府都有责任,就公办高校的基本建设投资而言,主要责任应在政府.然而,包括高等教育投资在内的政府教育投资长期不足,缺位严重.虽然1993年《中国教育改革和发展纲要》提出了20世纪末财政性教育经费支出占GDP的比例要达到4％的要求,但1994－2008年该比例最高为2008年的3.48％,迄今远未达到4％.我国财政性教育经费占GDP的比例一直低于世界平均水平(7％),更远低于发达国家(9％),甚至不及经济欠发达国家(4.1％).在政府投资不足,又要满足高等教育和社会经济发展需要的前提下,学校贷款解决资金问题,从某种意义上可以看做是高校对政府代位行使其筹资与经费供给义务,成为目前高校基本建设投资的基本模式,也是造成目前高校沉重债务负担的主要原因.
四、化解高校负债问题的对策选择
通过对高校债务问题的理论分析,可以看出我国高校的债务问题是政府在短时间内实现高等教育 大众化战略及主导高等院校扩招背景下产生的,是我国高等教育特殊发展阶段的产物.高校债务究其性质而言,是属于公共债务的范畴,即政府的负债,其偿还责任和付息责任从理论上说均主要在政府.
(一)提高财政性高等教育支出水平
政府作为高等教育这一准公共产品的重要受益者,对于高等教育有“社会责任”,必须为高等教育的发展筹措经费,而且无论高等教育如何采取多种渠道筹措经费,政府也不可以减少自己作为主要投资者的义务和责任.
2009年我国GDP达34万亿元,如果把财政性教育经费支出占GDP的比例提高1～1.5个百分点,每年能增加财政性教育经费支出约3000～5000亿元.按众多学者所认可的现阶段我国财政性高等教育支出应占财政性教育经费总支出的20％推算,每年可增加财政性高等教育支出约600～1000亿元.增加的财政性高等教育支出应合理分解为两种用途：一部分用于弥补各高校的日常运转耗费,帮助高校提高教育质量；另一部分则用于偿还各高校欠负的经政府审查认可应由政府负担的历史债务.
(二)发行特种教育国债,设立教育银行,筹集资金支持高等教育后续发展
财政支出可分为经常性支出和资本性支出,两种支出有不同的弥补方式.为体现公平原则,政府承担的高等教育发展资金中,用于高校基础设施建设及购置大型教学、科研仪器设备所需资金,除一部分由当期税收弥补外,应该主要来源于政府公债发行收入,用以后财政年度的税收逐步分期弥补.
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》提出从2009年到2020年,我国高等教育毛入学率要从24.2％提高到40％,在校生总数从2826万人增加到3300万人.而高校每增招一个学生,需增加投入约3万元(赵善庆,2008).为应对从现在到2020年的学生增长,需增加投资约1500亿左右,如果考虑到价格变化等因素,所需资金更多.
为在不影响高等教育日常投入条件下解决这一超过1500亿元的资金来源,笔者认为可考虑发行1500～2000亿元的特种高等教育国债,分期投向高校基础设施建设及大型教学、科研仪器购置,期限可定为30～50年,或50年以上.而且,考虑到教育事业发展的重要性及我国各层次教育普遍存在着资金短缺问题,以及特种教育国债发行后长期将存在的特种国债资金管理和资金合理分配需要,可以建立专门的政策性教育银行,开办教育储蓄,承办教育贷款业务,集聚社会资金专力扶持我国教育事业发展.
(三)建立高校基建贷款财政贴息制度,协调高校和金融机构妥善处置现有债务
现有高校债务中的较大比例是各商业性机金融机构发放的贷款,一般期限较短,利息率较高,近期已进入贷款协议所规定的偿还高峰期,高校面临着较大的本金偿还和利息支付压力,很多高校不得不将所收取学费的大部分及政府财政性高等教育拨款的一部分用于利息支付,已影响到高校日常营运,可能发生财政危机.为缓解高校资金压力,在政府加大财政出资力度逐步解决高校债务问题的同时,建议建立高校基建贷款财政贴息制度,政府对全部或经过普查、评估认可的部分校基建融资利息进行贴息支持,缓解高校财务压力.同时,还可考虑由政府出面协调高校和放款金融机构协商将原有贷款展期,并适当降低贷款利息率,金融机构利息损失可由政府财政适度补贴.
当然,政府干预下的贷款展期和利息率降低都会影响到放款方商业性金融机构的资金运作效率,带来真实的盈利损失或潜在盈利损失,有损它们的商业地位和竞争能力,影响正常市场竞争和资源配置.要避免这一后果,可考虑由政府指令某一政策性银行或笔者前文提议建立的政策性教育银行出面以购买方式接手各高校商业性贷款债务,再由这一政策性银行对各高校贷款展期,并降低贷款利息率.
(四)发行教育彩票,筹集高等教育资金
彩票作为人们的一种投资渠道和政府的一种资金筹措方式,其运作自引入迄今已日臻规范,彩票发行收入也已经成为我国社会公益事业和体育事业发展的一项重要资金来源.鉴于具有公益性特征的教育事业对整个社会的重要性及教育事业发展对资金需求的长期性及日趋增长性,笔者建议发行专门的教育彩票,聚集社会闲散资金,建立起专项教育发展基金,配合政府财政性资金共同扶持教育事业发展.教育彩票基金收入投向高等教育的资金,一部分用于提高高校日常运作资金水平,一部分可用于分期偿还各高校既有债务.
(责任编辑：贾 伟)