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摘 要 ：近年来,我国房地产调控政策逐步升级.2013年2月20日新“国五条”出台,其中最严厉、最富有争议性的无疑是20%差额个税政策.本文试图以该政策为背景,探讨其计征方面的问题,并拓展提出对我国房地产调控措施的一些建议.
关 键 词 ：新国五条 个税改革 房地产调控
新“国五条”（即国办发【2013】17号文：国务院关于继续做好房地产市场调控工作的通知）是近几个月社会各界热烈讨论的话题.该文件中提出的“对出售自有住房按规定应征收的个人所得税,通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的,应依法严格按转让所得的20%计征”,可谓一石激起千层浪,引发了社会上诸如离婚后复婚、伪造欠款事实等“新国五条避税攻略”闹剧的上演.我们应如何正确解读这一政策?该政策的设计是否存在问题?本文试图谈谈对于这些问题的看法,并由此拓展提出对于我国房地产调控措施的一些补充建议.
一、20%差额个税规定的政策渊源
目前社会上许多人误以为20%差额个税的政策是房地产调控新规.其实不然,多年前在《中华人民共和国个人所得税法》中就有规定：财产转让所得应纳个人所得税,适用20%的比例税率,并以转让财产的收入额减除财产原值和合理费用后的余额为应纳税所得额.此后,财税字[1999]278号规定个人出售自有住房取得的所得应按照“财产转让所得”项目征收个人所得税,并根据住房的类型制定了三种应纳税所得额计算方法.国税发[2006]108号则对此进行了补充规定：纳税人未提供完整、准确的房屋原值凭证,不能正确计算房屋原值和应纳税额的,按住房转让收入的1%-3%核定征收.由于实务中普遍按核定征收方式缴纳的税较少,绝大多数二手房卖方都不愿意提供原始或者声称原始遗失,最终采用成交价的1%核定征税而规避了20%差额个税的计征.
可见,20%差额个税政策并不是新的调控措施,它与旧政策的区别在于未提及核定征收方法的备选使用,强调了“严格”执行20%差额个税计征.但我们应该注意到,该“国办发”文件属于部委级文件,形式是《通知》而非《条例》、《办法》和《意见》等,其最终的影响力更多地取决于各地政府根据自身情况制定的具体实施细则,所以许多市民对“国五条”中的这一规定的过激反应和过早恐慌完全没有必要.同时,本政策更大程度上起到温和敦促的作用,而各地政府面临的则是具体实施计征中存在的各种问题和操作困难,其发布针对性细则的时间和力度必定“参差不齐”.
二、个税20%差额计征方法存在的问题及建议
新“国五条”20%差额个税政策旨在深化对楼市的调控,抑制投机性和投资性的炒房行为.然而充分考虑到我国国情的特殊性和各种问题的现实性,笔者认为实务中运用该政策计征个税主要存在以下四点问题：
(一)房改房的成本计算
与普通的二手房相比,房改房的性质比较特殊.新中国成立初期,实行计划经济体制下的低工资制,低工资中不包含“住房因素”.以非常低廉的价格购入房改房是带有一定工资补偿性质的.与低价购入房改房并行的补偿政策是体制内未购买、未租住公有住房、未参加单位集资建房或者住房面积未达到规定标准的职工,按当地房改有关规定得到住房补贴.因此,如果现在征税时不把“房改房”作为一种实物性工资补偿的因素纳入考虑,简单地以其低廉买入价作为“房屋原值”来计算出高额的转让所得,不符合税收公平的原则,会伤及千千万万老职工的基本权益.
针对这种情况,笔者认为政府可以根据所在区域市场成交现价定出一个指导价格,按照指导价格与成交价格的差额对房改房征税,过渡期则可暂按成交价的1%征税.
(二)装修成本的扣除
装修成本的扣除方法存在比较普遍的问题.根据《国家税务总局关于个人转让房屋有关税收征管问题的通知》（国税发〔2007〕33号）,纳税人提供的装修费用凭证不是有效的,或者由建材市场、批发市场管理机构开具,且未附所购商品清单的在计算缴纳转让住房所得个人所得税时不得扣除装修费用.然而在没有严格执行20%差额征税的地区和时期,许多家庭装修时并没有索取和保存与购货清单的意识,而装修成本是实际发生的,通常金额也不小.如果全部“一刀切”不予扣除,会伤及许多普通家庭的利益.
鉴于此,笔者建议对现有细则进行完善,对不同类型的住房设定相应的装修费用基本扣除标准或最高扣除限额.如果所售住房的确已经装修但无法提供有效的,经税务机关核定,准予按相应标准或限额扣除.
(三)保护改善性住房需求
受限于经济条件,许多家庭会选择先买小房,等条件改善之后再卖掉小房换大房,即常说的“卖小换大”；或者因为工作地点变动等正当原因,选择“卖一买一”.这些行为本质上都不属于新“国五条”要打压的投机性、投资性购房,理应得到保护.而如果对这些行为中的卖房环节也“严格按转让所得的20%计征”,显然有违政策初衷,也对国计民生不利.
笔者认为,这种卖房行为经税务机关认定之后,可以沿用财税字[1999]278号规定,“对出售自有住房,并计划卖房后1年内重新购房的纳税人,其出售现住房所缴纳的个人所得税,先以纳税保证金形式缴纳.再视其重新购房的金额与原住房销售额的关系,全部或部分退还纳税保证金.”
三、对我国房地产调控的建议
(一)加强对地产中介的专项治理效力
任何一项税收政策,无论设计得多么完美,只有经由有效的执行才能达到实际效果.实务中的普遍情况显示,广大的地产中介是干扰和妨碍房地产调控改革政策得以有效实施的重要因素之一.所谓“上有政策,下有对策”,这些中介几乎每一次都能在新政出台的第一时间找出钻漏洞的方案,订立新的“行规”,使买卖双方几乎“免受”新政带来的影响一如往常进行交易.例如,在北京实施新“国五条”20%差额个税政策的情况下,卖方在房产交易中心过户时把价格标低,和买方另签合同对实际交易价格进行说明,如此一来使得卖方逃避新政带来的税负且一定程度上将其转嫁给买方.这种行为严重扰乱了二手房交易市场的秩序,违背了新政的调控目的,使新政流于形式.因此,笔者认为推出新政的同时加强对地产中介的专项治理也至关重要.
(二)建立房地产信息联网系统,适时考虑开征空置税
近年来,我国许多“房叔”、“房姐”被.在许多人正常的住房需求得不到满足时,这些人却大量囤积住房以投机或空置,炒高房价谋取私利,严重危害了社会的稳定与和谐.因此,在实施20%差额个税征收的同时,应同时扩大房产税的征收范围,甚至对长期空置的房屋征收空置税,促使房主以较低的价格出租,带动房屋租赁市场的繁荣.住房转让的个税、住房持有的房产税和住房空置的空置税“三管齐下”,可以更好地调节我国房地产市场.
(三)督促地方政府改善土地供给和税费征收
要控制房价,除了抑制炒房行为,还必须考虑调节土地的供给进而合理降低开发商拿地价格.地方政府应该因地制宜地制定土地供给计划.针对一线城市、热点城市、区域中心城市及其他房价上涨速度过快的城市,应提高新增土地供给,盘活存量土地,促进房地产开发进程；而对于库存量大、房价畸高的三四线城市,则应在保持市场供求的基本平衡、稳定下,防止盲目发展房地产以拉动经济增长.此外,如果地方政府能够大幅减少房产开发过程中的税费,如定额核减土地出让金,降低土地增值税税率等,也利于房价的降低.
然而,房地产是许多地方的支柱产业,地方政府大多依赖土地财政税收,上述措施的施行恐怕难以真正到位.截止目前各地对于新“国五条”大打折扣的落实情况也反映出与地方对于房地产调控的目标差距.如何保证地方政府按照其精神执行有效的税收改革行动,也是我国房地产调控长期以来面临的一大难题.
我国的房地产调控是一项系统而艰巨的工程,存在着许多棘手的中国特色的问题,难以一步到位或者短期内达到理想效果.新“国五条”20%差额个税的政策是对于深化调控楼市的举措之一,虽然在计征方面存在一些有待解决的问题,实质达到的政策效应也需假以时日观察,但是目前它反映了政府对于控制房价、改善民生的努力方向和决心.