探析如何防范税收执法风险

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摘 要：随着市场经济的深入发展和依法治税进程的加快,税收征纳双方的权力和义务得到了进一步明确,纳税人的法律意识、维权意识日益增强,加之社会各界对税收的关注程度与日俱增,税务干部的执法行为受到多层次的监督和制约,税收执法风险越来越大.因此,如何有效防范税收执法风险、增强税务干部自我保护意识,是各级税务机关面临的重要课题.本文拟对税收执法风险的界定及其表现形式、产生执法风险的原因、以及如何有效防范税收执法风险作进一步探讨分析.

关 键 词：税收执法；税收执法风险；防范措施

中图分类号：Ｄ９２２．２２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１１－００８９－０３

收稿日期：２０１１－０７－０５

作者简介：马海龙（１９６７―）,男,吉林长春人,吉林省委党校（吉林省行政学院）研究员,研究方向为公共行政管理；徐虹（１９６２―）,女,吉林长春人,吉林省委党校（吉林省行政学院）副编审,研究方向为法学.

一、税收执法风险的界定及表现形式

所谓税收执法风险,是指在税务行政执法过程中,税务机关及其工作人员潜在的危险.具体地说就是具有执法主体资格的税务机关及其工作人员在行使法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中,存在未依照或未完全依照法律、法规和行政规章的要求,在税收执法或履行职责中侵犯、损害了国家和纳税人的利益,给国家和纳税人造成一定物质或精神上的损失所应承担的法律后果,以及因税收执法主体的作为或不作为可能导致的税收征收管理职能失效,对税收执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合.执法风险不仅危害税务机关执法的公信力和执法形象,也直接触及税务执法人员的切身利益.当前,我国税收工作面临的执法风险有以下几种：

⒈税收管理风险.是指在税收管理过程中由于执法主体在执行或解释法律、法规、规章和其他规范性文件所赋予的职责职能中应作为而不作为、未完全作为或作为了未赋予的职责范围内的管理事务而形成的影响和后果.在实际工作中,税收人员对相关政策法规理解不到位,征管工作流程执行不严,执法过程不使用法律文书,政务公开不及时,税务登记内容不准确,日常纳税辅导不细致以及税收执法人员的执法方式简单、执法手段粗暴等都会激化征纳双方的矛盾,恶化税收环境,引发未来潜在的税收执法风险.

⒉行政责任风险.是指执法人员的执法过错较轻,尚未构成犯罪,但按照规定应追究行政责任的风险.包括行政处分和党纪处分两大类.税务机关在行政执法过程中,仍然存在“重实体、轻程序”的情况,比如：税收执法机关或执法人员在对纳税人进行检查时,不按规定程序和要求进行调查取证；税收执法人员滥用职权违法采取税收保全措施、强制执行措施,或者采取税收保全措施、强制执行措施不当,使纳税人、扣缴义务人或纳税担保人的合法权益遭受损失；在对纳税人作出补税或处罚决定时,未能听取纳税人的陈述,以及不按规定程序举行听证或未完整地告知诉权等.因执法程序不规范,使纳税人的利益受到损害并进而提起行政复议或诉讼,税务机关也会因此而遭到败诉,并承担执法决定被撤销或变更以及对纳税人进行经济赔偿等不良后果,其直接责任人也可能被追究行政责任甚至是刑事责任.

⒊刑事责任风险.是指执法人员的执法过错严重或较为严重,应承担刑事责任的风险.主要表现是滥用职权进行违法决定和处理涉税事项；利用职务之便索贿受贿；徇私舞弊发售、抵扣税款、出口退税；不移交刑事案件,帮助犯罪分子逃避处罚；泄露国家秘密等等.

二、税收执法风险产生的主要原因

⒈税收执法的法律依据不完备导致税收执法风险.我国现行税法多是２０世纪９０年代初制定的,目前已严重滞后.而且现行税法中只有三部正式法律,其余都是法规和规章,法律位阶较低,规范程度不高,权威性较差.首先,我国税收实体法主要是由各税种单行法律、行政法规、规章组成,有一些税种的征税要素没有作出明确而具体的规定,使税务机关在行使税收执法权时自由裁量权过大甚至滥用自由裁量权.还有部分税种设计的复杂性和模糊性,使税务干部在税收执法中难以执行到位.其次,由于大量需要补充和解释的规范性文件的存在,并且这些税收规范性文件制定不够严谨,效力不足,文件的互通性较差,有时难以界定,不仅使大量的税款流失,有的还可能被追究责任而导致税收执法风险.再次,税收程序法有些规定过于原则,不利于操作.比如,《税收征管法》中没有规定对扣押、查封的商品、货物或其他财产进行变价处理的期限,若税务机关不及时进行变价处理,导致上述财产价值受损,不足以抵缴税款,由此造成的税款缺口如由纳税人承担,显然有失公允,因此税务机关不可避免地要承担由此造成的执法风险.此外,税收程序法中的有关规定不够严密,也造成税收执法人员在执法过程中有时难以做出准确的判定而导致税收执法风险.

⒉税收执法的社会环境不规范导致税收执法风险.首先是纳税人因素导致的执法风险.税收的执法过程直接影响到纳税人的切身利益.随着社会法制的完善,一些纳税人的维权意识不断增强,特别注重用法律维护自己的合法权益,税收执法人员任何损害纳税人正当权益的执法行为都可能引发行政诉讼,而且败诉率很高.还有一些纳税人法制观念淡薄,纳税遵从度较低,为了达到不交税或少交税的目的采取不正当手段拉拢腐蚀税务执法人员,有的执法人员常常抵制不住这些诱惑,帮助纳税人偷逃税款,导致偷逃税款形式的多样化、隐蔽化,这无疑增加了税务部门税源监控和税收检查的难度,增大了税收执法风险.其次是地方政府保护主义导致执法风险.一些地方政府为促进当地经济发展,加大招商引资力度,私自出台各种税收优惠政策,人为设置障碍,替纳税人说情,为涉税事项打招呼,干预税收执法,致使税收政策难以执行到位,而执法风险却由税务部门独自承担.第三是相关部门配合不力导致执法风险.《税收征管法》规定,工商、银行、、检察院、法院等相关部门有配合税收执法的义务.但在实际工作中,由于法律责任划分不清,致使部门之间相互配合不利,甚至存在人为设置阻力的行为,使税收执法效果大打折扣.

⒊税收执法人员的素质不高导致税收执法风险.目前,有相当一部分税收执法人员法治意识淡漠,缺乏对依法治税的深入理解,法律意识跟不上形势发展的需要,不钻研税收业务,对税收及相关法律的理解有偏差,执法不规范甚至违反执法程序随意执法.有的执法人员廉洁自律性较差,经常利用职务之便以权谋私,滥用职权,以权代法.还有的执法人员自身道德素养不高,缺乏为纳税人服务的理念,执法方式简单,执法手段粗暴,激化了征纳矛盾,引发各种执法风险.

三、有效防范税收执法风险的措施

⒈建立健全税收法律体系,保证税收执法依据的可靠性.一是进一步修订征管法.将现行各暂行条例修订升级为法律,提高立法质量和税收法律效力,建立以税收基本法为主导、税收实体法与税收程序法并重的法律框架.笔者认为,较为完善的税收法律体系应包括：信息化建设办法、税务人员行为准则和规范、税收违法行为和奖励办法、税务登记管理办法、纳税申报制度、税款征收制度、完税凭证管理办法等.二是进一步提高征管法体系的协调性和统一性.不仅要注意与各实体法的衔接,还要特别注意在税务稽查、税务争议救济的立法中,要与行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、行政许可法、国家赔偿法、刑法等法律法规相衔接,以消除法律冲突.三是进一步加强规范性文件管理.认真执行税收规范性文件会签制度,文件在出台之前,必须统一审核,对本单位、下级单位或地方政府制定的各类操作规程、办法等涉税文件,应当建立执法程序及规范性文件审查机制,切实增强实用性和可操作性,并定期进行清理,对不合时宜的规范性文件及时公开废止.四是进一步规范行政处罚的自由裁量标准.根据征管法和行政处罚法等相关法律规定,对税务行政处罚的内容和程序进行明确和规范,使税收执法人员在行使自由裁量权时有据可依,尽量避免因自由裁量过当引发的税收执法风险.

⒉坚持依法治税,搞好纳税服务,加强部门协作与沟通,优化税收执法环境.税务机关要始终坚持基于国家权力而依法治税,牢固树立公正、公开和文明执法的服务理念,并在此基础上倡导服务税收与“合作遵从”.严格执行纳税服务制度,为纳税人提供优质、便捷、高效的办税服务,不断提高纳税服务水平.加强普及税法知识,取得纳税人与社会各界的广泛理解和支持,不断提高公民的纳税意识,促进纳税人依法纳税,努力营造依法治税的良好舆论环境,完成从“纳税遵从”到“合作遵从”的转变；建立健全良好的协税、护税网络.积极探索建立税务系统内部纵向与横向之间的工作配合与协调机制,提高税务系统内部的协调性与一致性.积极与各级政府部门建立相互协作配合的工作机制,主动向当地政府汇报和宣传税法规定,争取他们的理解和支持.加强与、检察、法院、纪检、监察等职能部门的联系和沟通,进一步扩大协税、护税网络,建立工作联络制度,明确外部监督部门对税收执法的监督内容及评判标准,减少因内外认识标准不一致而引发的执法风险,切实加强相互之间的协作配合,形成执法合力,优化执法环境,共同维护税收秩序.

⒊加强法制观念,强化执法业务培训,提高执法人员的综合素质.税收执法人员对新形势下的税收执法环境要有清醒的认识,要知法、懂法,要正确行使法律赋予的权力,依法行政,依法办事,谨慎执法,不断提高对事务的判断能力,提升处事经验,改变传统的工作方式,避免执法过程中的随意性,不断提升依法行政能力和职业道德素养；税务机关要有针对性地强化税务人员的法制业务培训,采取自学与集中培训相结合、以自学为主的方式,加强对税收执法管理人员税收政策的培训、执法操作流程的培训以及执法管理中对数据深度运用的培训,善于从各种征管数据的异常变化中发现疑点,提高运用数据分析问题和解决问题的能力.通过法律知识以及税收实务的学习,使其能够熟练掌握并应用各项规章制度,要适时组织工作实务考试,鼓励干部报考注册税务师、注册会计师.此外,还要强化法律、财务、计算机运用等各方面的培训,形成完整的培训体系,以提高税收执法人员的综合素质,从根本上降低执法风险.

⒋建立税收执法权运行风险预警体系.坚持主动全面、警示有效、保障有力、人机结合的原则,突出税收执法权运行中对税务管理、税款征收、税务稽查、税收政策执行管理等重点环节和相应重点岗位人员的监督,通过各业务管理环节的业务主管部门和基层征收单位分别建立预警信息点,利用现有的征管信息系统软件,配套建立相应的信息资料库并设计预警机制数据模型或开发相关软件,形成相关数据对比分析模型,自动生成税收预警信息源.比如,建立税务管理预警体系,对税务登记率、税款入库率、纳税申报率等出现明显异常时予以预警；建立税务廉政预警体系,通过设置大案、要案的发案率指标、税务人员违规违法次（人）数指标等,对管理中缺位、越位现象及时提醒并采取措施.通过对预警信息网络体系的构建,实现对可能发生的风险开展预防和警示,对存在的轻微问题进行控制和纠正,对发生的大案、要案及时做出反应和处理,以有效遏制违法乱纪行为的发生,实现科学预警.

⒌完善税收执法监督制约机制.在税收执法机关内部建立一套比较完善的管理制度,比如税检联席会议制度、预防职务犯罪工作制度、税收执法评议员工作制度、税收执法案卷评查等风险防范工作制度、述职述廉工作制度等等,定岗定责,从设计工作流程入手,对执法岗位实施有效的责任考核,最大限度地化解税收执法人员个人被追究行政责任或刑事责任的执法风险；建立专业化的纳税评估体制,组建专门的纳税评估队伍,增强执法合力,规范执法行为,理顺稽查机构,真正实现稽查选案、查案、审理、执行相分离；认真执行重大税务案件集体审理制度,严格依照法定权限审理,对超过一定额度的审批事项,实行集体审批,决策,健全情况通报、社会听证和行政复议制度；进一步完善税收执法过错责任追究制,对在税收执法过程中出现的违法违规行为,严肃追究相关责任人的行政责任,构成犯罪的,依法移送司法机关追究其刑事责任；完善税收执法应急处理机制,提高行政执法能力,对出现重大执法过错的,实行领导问责制；建立以执法质量考核和外部评议相结合的风险考核管理机制,借助税收执法考核子系统,定期组织以税收执法质量为主要内容的内部考核和外部评议,完善考核指标,对税收执法质量效率进行综合评价,利用税收执法监督系统,全面推行执法公开,接受全社会的监督,实现对税收执法过程中全方位的监督和制约.

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（责任编辑：王秀艳）