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在公共支出管理制度中引入和突出财政支出绩效评价环节,是我国财政支出管理改革和公共财政框架构建过程中的重要内容.财政支出绩效评价作为财政支出管理中不可或缺的重要环节,其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系,即通过政府资金投入与办事效果的比较,估量效果与支出的匹配性,其根本目标是评价公共资源配置和使用的效率.因此财政支出绩效评价工作,得到越来越多有识之士的推崇.
一、财政支出绩效评价的的实施意义
财政支出绩效评价作为改善公共管理水平的重要工具,具有判断、预测、激励、约束等多项功能.建立财政支出绩效评价的制度和方法,是深化财政改革的必然,有利于进一步完善财政资金分配的科学性,缓解财政收支矛盾.能够通过对财政收支对比关系的深入分析,对财政资金运用结果的绩效评价,促进财政资金供给理念从供给保障向“有效供给”的实质性转变,进而更好地满足区域经济社会发展的财力需求.
1.有利于确立以财政支出效果为最终目标的财政支出取向.财政支出和管理的全过程应该是：从预算的编制到执行再到决算,到最后的追踪问效.而我们常说的财政三步曲只是预算、执行、决算,缺少了问效这一环节.长期以来受传统管理模式的影响,财政资金管理中普遍存在着“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的问题,存在着财政支出规模与支出效果脱节的缺陷.财政预算支出以规模而不是以效益为基本目标取向,财政的主要任务被误解为要最大程度地满足各部门的资金需要,各部门把大量时间和精力放在争项目、争资金上,而投资责任和支出效果却往往无人负责,造成财政支出效率较低,导致行政成本加大和公共资源的浪费.实施财政支出绩效评价,将支出控制的重点从投入转到了产出或结果,突出强调财政支出的责任和效益,要求支出机构承担起对于产出或结果的管理决策的责任,提高财政资金的使用效率.
2.突出了财政支出绩效评价对财政支出的约束.顾名思义,公共财政是公众的财政,公众有权知道财政的钱都用到哪里去了.同时,公众不仅希望有一个廉洁的政府,更希望有一个高效的政府.高效使用纳税人的钱,是纳税人对政府的要求,也是政府自身提高执政能力和行政管理水平的需要.通过对财政资金的使用情况进行综合评价,判断钱花出去有没有达到预期的目标,有没有取得较好的政治效果、社会效益和经济效益,发现并分析资金使用上和管理上存在的问题及其形成原因,将目标主要锁定在提高部门的服务质量和挖掘潜力上,有利于控制预算规模,防止预算支出膨胀.寻求以最低成本最大限度地满足公共需要,最合理、最有效地促进经济社会协调发展,从而有效地提高财政管理水平,完善财政政策.
3.有利于增加财政支出的科学性和透明度,进而逐渐推动“绩效预算”模式的建立.通过对财政资金投入情况进行绩效评价,把评价结果作为预算安排的重要依据,从资金分配源头上予以规范,进一步管理好财政资金支出的闸门,体现了以结果为中心的理财思想.在政府与财政的关系上,财政不再是过去那种被动的出纳机构,而真正成为“政府的理财者”.这对那些“只想要钱,不想办事”的机关肯定是有压力的,至少他们先得想想要办成哪些事,然后才去要钱.部门单位向财政申请款,不能再像以前那样,报一个文件说要多少钱就行,而是从一开始就要把资金的绩效目标以及评价结果与预算结合起来,实现绩效与预算的匹配,彻底改变预算单位申请预算随意要价的做法,硬化预算的约束.
二、财政支出绩效评价工作面临的难点分析
目前财政支出绩效评价工作虽然已有初步的基础,但由于起步较晚,仍然处于理论准备和试点摸索阶段,全面建立和完善财政支出绩效评价制度并使评价结果具有科学性和合理的鉴证性还需要经历较为漫长的过程.
1.发展和建立一套成熟而且运行成本比较低的绩效测评体系,需要较长过程.绩效评价的核心是建立起一套完整的能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法,使项目的绩效目标能够量化、具体化,为评价各项目的绩效提供技术支持.由于财政支出范围广泛,具有不同层次、不同领域、不同支出性质评价的复杂性.如何采取一种比较准确的办法,来对财政支出绩效进行衡量,是财政支出绩效评价中的核心问题和主要难点.制定一套科学完整的评价指标体系,采集编制一套系统和公正合理的评价标准值,熟练掌握和应用评价方法,优化评价手段等都还需要一个过程.
2.全社会对绩效评价的认识还有一个过程,缺乏支持财政支出绩效评价的氛围.我国财政支出绩效评价工作刚刚起步,目前还没有财政支出绩效评价工作相关的法律和制度,工作缺乏硬约束.也没有法律法规明确财政部门就是绩效评价工作的执行主体,工作起来难免出现个别部门、单位不积极主动配合的现象.同时传统的、固有的观念给绩效评价工作带来相当大的阻力.长期以来人们认为财政资金是“唐僧肉”,不吃白不吃.绩效评价工作对人们固有的思想观念带来了巨大的冲击,要打破长期形成的管理方式,其难度可想而知.在目前考核机制下,单位领导最看重的是其在任职期间的发展业绩,最重视的是“争项目、争投资、争规模”等“外延扩大再生产”方式以求得发展效应,即期望的是眼前或很快能看得到的成绩.绩效评价在推动发展效应方面更是一种“内含扩大再生产”方式,而且绩效评价是对过去已支出的、现在正在支出的和将来要支出的财政资金或项目的有效性进行更深层次的监督,这些矛盾将或多或少限制财政部门绩效评价的开展.此外财政支出涉及到各个层面,牵涉到部门、单位甚至是个人的利益,财政支出本身错综复杂的利益关系,也增加了绩效评价工作的难度,这在很大程度上削弱了财政资金使用部门、单位和项目追求较好支出的动力.
三、对开展财政支出绩效评价的对策建议
要着力培育支持财政支出绩效评价的制度环境,不断建立和完善实施财政支出绩效评价所需要的各种基础条件,采取定性与定量相结合的方法,从多角度看待财政支出的绩效问题,从而逐步有效地推进财政支出绩效评价实施的广度和深度.
1.强化财政支出绩效评价宣传力度,树立绩效评价理念.只有破除传统观念束缚,才能从根本上提高对公共资金绩效评价的重视程度.一是财政部门必须积极采取措施,开展对绩效评价工作重要性的宣传.通过重要工作会议加以强调、通过媒体宣传等多种形式,让公共资金绩效评价理念深入人心.要运用绩效评价试点成果,积极争取各部门领导对绩效评价工作的重视.二是制定并完善相关奖励制度,建立领导任用及提拔与财政资金绩效评价挂钩的考核机制,扭转以往注重短期内“短、平、快”政绩的做法.
2.充分调动各方面的积极性,努力营造支持财政支出绩效评价的氛围.对财政支出进行追踪问效,不仅仅是财政部门的事情,也是资金使用单位和财政部门的共同责任.财政部门应注意调动各方面的积极性,善于利用各方面的力量,加强沟通联系,注意听取意见,做好解释、说明工作,达到相互理解、配合和支持,形成共识,推动绩效评价工作的开展.
3.设立专门的财政支出绩效评价组织机构,作为财政支出绩效评价的执行主体.通过成立有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构,负责财政支出绩效评价的制度建设和具体评价工作的组织落实,为绩效评价工作的开展提供制度保障.本着“先易后难、先简后繁”的原则,选择部分财政支出项目,开展试点工作.现阶段财政支出绩效评价工作的实施范围主要是重大项目建设资金、大宗申请款及教育、水利、社会保障、基础建设等财政支出.逐步有序扩展绩效评价的实施范围和完善组织管理程序,收集评价衡量体系中所需的基础信息,建立和完善满足不同层面、不同行业、不同支出性质等方面的指标体系,保障财政支出绩效评价的客观公正性.
4.增加评价结果的约束力,确立财政支出绩效评价工作的权威性.逐步探索绩效评价结果公示制度,根据财政支出评价结果分析诊断单位和部门的主要政绩水平,建立绩效评价结果的应用机制.绩效评价结果既作为部门单位后续拨款的重要依据,倘若一个部门经过考核,存在绩效或与经费不配比,将成为预算主管部门削减预算的重要依据.同时也作为该单位目标管理考核的重要内容,甚至可以作为干部任用的重要参考.
5.逐步推动“绩效预算”模式的建立.绩效预算是指根据确定的绩效目标和成本,计算确定部门或单位使用财政资金的额度或计划,它是财政绩效管理的基础环节和基本方式.建立绩效预算管理的约束机制和激励机制,能够切实提高政府的管理效能和财政资金的有效性.其最终目的是将绩效评价与预算编制和预算管理紧密结合起来,建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理体系,形成效率与支出相匹配的财政资金供给制度.因此,应在继续推进部门预算改革的基础上,初步建立起完善的绩效评价体系,并尝试将绩效评价结果与部门预算编制相结合,逐步将绩效预算的理念引入到财政支出管理中,使预算管理模式从投入控制预算转到效果导向预算,提升财政效率.
（作者单位：通州市财政局、通州市会计核算中心）