完善公共财政制度逐步实现公共服务均等化

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摘 要： 本文论述了目前我国政府在提供教育、公共卫生、社会保障和社会福利等公共服务方面的缺位问题,分析了提供公共服务不足的体制性原因,即基层财政的财力与事权不相匹配,探讨了地区公共服务水平差距扩大的重要原因,即财政转移支付制度本身存在缺陷.在此基础上,提出改革建议：完善财政体制,规范转移支付制度,试行纵向转移与横向转移相结合的模式,逐步取消税收返还,将其并入一般转移支付形式,科学界定专项转移的标准,控制其准入的条件和规模,完善转移支付的法制化建设.

关 键 词 ： 公共财政制度；公共服务均等化；财政转移支付；税收返还

中图分类号： F810 文献标识码： A

文章编号： 1000176X（2007）07000306

党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中,特别强调制度建设的重要性,指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件,制度是社会公平正义的根本保证.必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度”.而财政制度就是对保障社会公平正义具有重大作用的一项制度.

一、加快由生产建设型财政向公共服务型财政转变,加大对公共服务领域的投入

公共财政实质是市场经济财政,它与计划经济体制下的财政之最本质区别,就在于前者是公共服务型财政,后者是生产建设型财政.因此,在目前我国市场经济体制不断完善的条件下,应该加快实现由生产建设型财政向公共服务型财政的转变,这是由市场经济体制下,政府与市场职能的区别决定的,即企业通过市场向居民提供私人产品和服务,而政府则通过财政向居民提供公共产品和服务.实现基本公共服务的均等化是公共财政最根本的任务.应当说,目前实现财政观念和财政体制上的这种转变,尚任重道远,差距很大,突出表现在财政用于基本公共服务方面的投入严重不足,所占比重过低,在城乡之间和地区之间的差距过大.无论财政,还是地方财政,都存在这一问题.

改革开放以来,随着市场化改革的不断推进和政府职能范围的调整,政府介入私人产品领域的程度不断降低,但是,政府在退出一部分微观经济领域的同时,并没有加强对公共产品和公共服务的供给力度.表1反映的是中国自“一五”计划至2004年,政府用于文教、科学、卫生、社会保障、国防、行政、地质勘探和农林水利等公共产品的财政支出占财政支出总额的比例.［1］从表1中可以看出,自改革开放以来,除“八五”计划时期和“九五”计划前期以外,我国政府在提供公共产品方面的财政支出比例并没有大的变化,这一比例基本都在50%以下,近年来甚至出现了下降的趋势,2004年竟比1996年下降了10多个百分点.

反观发达市场经济国家,公共产品支出比重大都在70%以上.我国公共产品支出中的一个大项是行政管理费支出,这一支出占财政支出总额的比重从1978年以来一直呈上升趋势,1978年仅为4．71％,1990年突破了13%,2004年突破了19%（如表2所示）.如果不考虑行政管理费的因素,则公共产品支出比重2004年只有22．62%.这说明,我国政府在提供公共产品方面存在缺位现象,公共财政建设的步伐应当进一步加快.

下面按公共产品的类别进行具体分析：

(一)义务教育问题

1．财政对教育整体投入严重不足

2006年我国财政对教育的投入占GDP的比重是2．27%,远低于1993年、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》所确定的2000年达到4%的目标,距离国际一般水平更有很大差距.据统计,国际平均教育投入占GDP的比例为5．1%,其中,发达国家为5．3%,发展中国家为4%.从教育支出占财政总支出的比重来看,我国1996年这一比重远低于《中国教育改革和发展纲要》规定的15%的目标,与国际上发展中国家比较属于较低水平,如韩国（1997年）为20．5%,泰国（2000年）为22．44%,墨西哥（1999年）为25．54%.

2．从整体的教育支出比例来看,我国财政用于义务教育的支出也一直处于一个较低的水平

2001年义务教育经费投入仅占全国教育经费的47%.而1995―1997年各国对初、中等教育的投入占公共教育投入的比重,印度为78．3%,巴西为73．8%,墨西哥为82．8%,马来西亚为74．5%,韩国为92%,菲律宾为82%,美国为74．8%,瑞典为72．8%,英国为76．3%.［2］

3．我国城镇义务教育和农村义务教育投入比例失衡

以1998年财政部数据为例,当年我国农村接受义务教育学生1．23亿,占当年全国接受义务教育学生总数的65%,但农村义务教育投入占全国义务教育投入的比重仅为56%.

4．教育经费投入在地区间也极不平衡

2004年小学生人均教育经费和公用经费,上海市分别为6 680元和1 665元,而河南省则分别为654元和42．6元,上海市分别是河南省的10．2倍和38．7倍.

(二)公共卫生问题

1．政府在公共卫生提供上的责任缺失

首先,我国公共卫生总费用占财政总支出的比重,1996年为5．89%,2001年为4．23%,比发达国家普遍低很多,如美国（2000年）为20．5%,德国（1998年）为18．89%,英国（1999年）为15．41%,法国（1997年）为21．71%.其次,从国际比较来看,2000年我国人均卫生支出在世界191个国家中居第141位,仍属低下水平.［3］再次,政府预算卫生支出占卫生总费用的比重过低,1997―2001年一直徘徊在15%左右（如表3所示）.最后,政府在纯公共卫生服务方面的供给严重不足.据统计,国家拨款的68%用于医疗,只有22．7%用于公共卫生项目.卫生部1998年国家卫生服务调查的统计数据显示,国家对卫生防疫部门和妇幼保健机构的财政拨款不足计划的50%.［4］

2．公共卫生资源在城乡之间配置的严重不平衡

据卫生部统计,1998年政府卫生投入587．2亿元,大部分用在城市,用在农村的只有92．5亿元,仅占15．9%.新华社2002年公布的数据表明,目前我国农村人口仅享用不到1/3的医疗卫生保健服务.［5］根据《世界卫生报告》统计的数据,在被统计的191个国家或地区中,按整体健康水平或人均公共卫生资源拥有量,中国排在61位,但按公共财政的公正适应性或公共卫生资源在城乡居民之间分配和使用的公平程度,中国却排在188位,这一评价是对中国城乡居民不平等地享用公共卫生服务这一基本公共品的一个标示.

(三)社会保障和社会福利问题

社会保障和福利支出是现代市场经济的“内在稳定器”,也是现代社会实现社会公平的基本要求.20世纪80年代以来,我国以养老、失业、医疗、最低生活保障为重点的社会保障改革正在全国加快进行.但在改革过程中,还存在诸多问题,如社会保障覆盖面不广.以养老保险为例,近年来,国有企业已实现基本覆盖,城镇集体企业覆盖率为75．39%,但其它类型企业仅为17．3%,很多外商投资企业和民营企业没有参加养老社会保险统筹；养老金个人账户“空账”运行,据统计这一“空账”规模,1997年为140多亿元,1998年为450多亿元,1999年为1 000多亿元,2000年为2 000多亿元；养老保险的历史债务规模巨大,据有关学者以1986年、1993年、1997年和2000年为4个历史时点对国有企业进行匡算的结果,养老保险历史债务规模分别为2 020亿元、11 085亿元、35 686亿元和50 354亿元［6］；养老保险替代率过高,2000年全国参保职工的月人均缴费工资为636元,参保的离退休人员人均离退休费559元,养老金替代率高达87．89%；［7］等等.这些问题在财政支出上则表现为：我国财政用于福利保障性的支出在财政总支出的比重过低.这一比重从1978年以来一直徘徊在1%―2%之间（如表4所示）,如果将我国企业负担的社会保障资金计算在内,这一比重就会升到15%左右,以2002年为例,达到了14．82%；而在发达国家这一比重一般在30%―50%左右,发展中国家也都占到20%左右,可见,我国是低于世界平均水准的.这里的关键问题是,我国社会保障的主要部分在财政预算收支之外,这说明国家财政在公共事业和公共服务上处于局外缺位的不正常状态,有待改革理顺关系.

二、提供公共服务不足的体制性原因：基层财政的财力与事权不相匹配

目前我国各级政府之间的职责划分不清,不规范,即事权不清,在此情况下,各级政府间事权层层下放,而财权和财力却层层上收.目前基本公共服务的事权（主要包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入）主要由县乡基层财政来承担,义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担,例如,据调查,我国的义务教育经费78％由乡镇负担,9％左右由县财政负担,省负担11％,财政负担不足2％；又如,预算内公共卫生支出,政府仅占卫生预算支出的2%,其他均为地方政府支出,而在地方政府,县、乡共支出了预算的55%―60%.在许多国家,这些基本公共服务大多由和省级财政负担.另外,从财权和财力来看,基层政府没有税收立法权,没有举债权,也没有独立的主体税种,收入主要依靠共享税,使其掌控的收入极其有限,而转移支付又不到位.据统计,目前拥有占全国人口70％以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20％左右.可见,财力与事权的不匹配是基层财政困难的根本原因,也是基层政府提供公共服务能力不足的关键.

在基层财政相当困难而又没有正常收入来源的情况下,为了弥补资金缺口,通常主要采取两种办法：一是收费.收费项目主要有行政事业性收费、政府性基金和罚没收入等.各种收费过去主要表现为预算外收入,现在统称非税收入,其规模就全国来看目前占到财政资金的40％左右.非税收入主要集中在地方,并且越往下越大,一般占到地方财政收入的60％以上,有的地方甚至超过了财政收入.二是借债.地方政府债务有多种形式,除了通过发行政府债券形成的债务外,更多地表现为政府的各种欠款,以政府为担保形成的债务和政府所属职能部门的债务等.目前县乡政府的债务规模都比较大,据典型调查,有的债务余额相当于年度财政收入的数倍,甚至10多倍,已经构成了相当严重的财政风险,有的地方还影响到了社会的稳定.

三、地区间公共服务水平差距扩大的重要原因：财政转移支付制度本身存在缺陷

目前地区间公共服务水平差距呈现进一步扩大的趋势,这固然与地区间经济发展水平的差异有关,而财政转移支付制度本身的缺陷也是其重要原因.财政转移支付制度方面主要存在以下问题：

(一)转移支付制度总体设计存在缺陷,形式过多,结构不合理

目前,世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式,即均等化的一般性转移支付和专项转移支付,并且以前者为主,后者为辅.而我国的转移支付形式,按财政部门所列,在6种以上,其中,真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付,其所占比重很小,目前尚不到10％,因此,均等化作用有限.

税收返还是中国财政转移支付的主要形式,在相当长的时期里一直占对地方财政转移支付总额的50％以上,目前仍占36％.税收返还是为了保护各地区的既得利益,由于税收返还数额数倍于一般性转移支付数额,而东部地区在全部税收返还数量中所占比重在50％以上,并且逐年增长,因此,尽管财政的一般性转移支付在向中、西部地区倾斜,但是在财政向地方财政转移的全部财力中,经济发达的东部地区所占数量仍然具有明显优势.这是东部与中西部地区差距继续在扩大的一个制度性原因.

专项转移支付比重也过大,目前占到30．7％.并且种类庞杂,几乎涉及到了所有的支出项目.另外,相当部分的专项资金也没有用到规定的用途上,在目前地方财力紧张的情况下,部分专项转移支付资金变成了地方政府的“吃饭”钱,被截留、挪用的现象相当普遍.

最近几年新增加的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等增长很快,目前已占到23．5％,而其性质并不明确,尽管具有均等化作用,但都具有专项用途,将其归并到专项转移支付中去可能更为确切.

(二)转移支付资金分配办法不规范、不公开、不透明

目前转移支付形式中,只有一般性转移支付是采用因素法,通过公式计算来分配资金,相对比较规范.但在标准收入和标准支出测算的范围、包括的内容上有待改进和完善,在指标的选择上也有待进一步改进.

税收返还是为了保护各地区的既得利益,是按基数法确定,形成了一省区一率、一额,非常不规范.

专项转移支付,其拨款办法尤其不规范,表现在拨款的依据和标准不规范,具有随意性；立项审批不规范,项目的确定和范围选择不尽合理；缺乏有效监督,造成资金被截留、挪用,浪费和低效率.

四、改革建议：完善财政体制,规范转移支付制度

(一)完善财政体制

应当进一步明确政府与地方政府,以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权,健全财力与事权相匹配的财政体制.由于各类公共服务具有不同的性质和特点,各级政府承担的事权责任,也应有所区别.例如,社会保障和生态环境等公共服务,由于涉及面广且具有更大的外部性,主要应由政府和省级政府提供,由县级政府管理；义务教育和公共卫生等公共服务,应由、省和县政府共同承担,各级政府承担的比例,应视各地经济发展水平而定.在经济贫困地区,应全部由与省级政府承担,通常情况下,以省级政府为主；在经济中等发达地区,应由政府共同承担,但和省级政府应负担50％以上；在经济发达地区,应由政府共同承担,但以县级政府承担为主.总之,在提供基本公共服务的事权划分上,应改变过去传统的按事务隶属关系划分的办法,使财力与事权相匹配.明确事权划分后,应通过法律制度固定下来.

(二)规范转移支付制度

在实行分税制的国家,并不一定要求地方政府完全用自已组织的收入弥补其支出,通常是和上一级财政的收入大于支出,地方或下一级财政的支出大于收入,其差额由和上级财政通过转移支付的形式予以弥补.

1．完善转移支付制度的指导思想

第一,财政转移支付要以实现全国&#

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2．试行纵向转移与横向转移相结合的模式

我国一直实行单一的纵向转移模式,目前在继续实行以纵向转移模式为主的同时,试行横向转移具有一定的必要性：第一,目前我国东部发达地区的经济发展水平和收入水平已接近一些发达国家的水平,有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展.第二,我国东部与中西部地区差距过大,而财力又十分有限,单靠对地方的纵向转移,实现地区间公共服务的均等化,将会旷日持久,遥望无期,难以实现.第三,东部发达省区支援西部不发达省区已有一定的政治思想基础,如发达省区与西藏地区之间的对口支援,只是尚未形成制度.第四,东部发达地区支援中西部不发达地区,有利于加快地区间的协调发展,提高国家整体经济发展水平,从而最终也有利于东部地区经济的发展.

3．逐步取消税收返还,将其并入一般转移支付形式

为此,首先要公开承认税收返还的存在,并且它是目前中国财政转移支付的主要形式.在1994年分税制财政体制改革以后的相当长的一段时期内,我们是把税收返还作为财政转移支付的主要、甚至惟一的形式.但是,目前在财政部门所列的转移支付中,却找不到税收返还这一形式,似乎被取消了.不承认税收返还形式的存在,理论上是错误的,后果是不良的,这是一种掩盖矛盾的做法.税收返还是为了维护既得利益,是旧体制的延续.按照分税制的规定,这部分收入理应归所有和支配,但为了保护地方改革前的利益,才将这部分收入以税收返还的形式转让给地方,很明显,其性质属于转移支付.当时采取税收返还形式,维护地方既得利益,是为了分税制财政体制改革方案的顺利推行,是必要的.但应看到,由于税收返还的数量大,又属于非均等化转移形式,它同实现公共服务均等化目标是相悖的.因此,不能将其永久化和固定化,甚至扩大化.目前已经具备了取消税收返还的条件,当然为了减少阻力,还可以规定一个过渡期（比如3―5年）,分步实施,逐步到位.然后,将其纳入一般转移支付形式中,这必然会使财政均等化功能大大加强.

4．要科学界定专项转移支付的标准,控制其准入的条件和规模

鉴于目前中国专项转移支付存在的问题,应当做以下几件事情：第一,要科学界定专项转移的标准,即要明确具备什么条件才能列入专项转移支付.通常来看,列入专项转移支付的项目,应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目.例如,跨地区的大江大河的治理,防护林带的建设,突发性的自然灾害和疫情的救治,特困县的脱贫救济,委托地方的项目等.根据专项转移支付应具备的上述特征,义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫等支出都不应列入专项转移支付的范畴.第二,要控制规模.专项转移支付只能是次要的、辅助的形式,因此规模不能过大,当然,如果把准入的条件限制在具有上述特征的项目内,其规模必然不可能过大.第三,列入专项转移的项目要经过科学论证和一定的审批程序.第四,要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估,防止被截留、被挪用,提高其使用效果.

此外,完善财政转移支付的法制化建设,用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来,是各国的共同经验,这有利于减少人为因素的干扰和影响,保证转移支付制度的正常运行.目前我国现行的转移支付制度还很不完善,缺乏规范性和透明度,带有很大的随意性,急需加强法制化建设.