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摘 要 ：近年来,随着乡镇经济的不断发展,乡镇政府的可运用财政资金也不断增多.在这个背景下对乡镇财政资金运用的特点进行分析,总结具有普遍性的问题,对于进一步加强乡镇财政资金使用的内部控制,提高财政资金使用绩效具有重要的意义.
关 键 词 ：乡镇；财政资金；内部控制
中图分类号：F23
文献标识码：A
文章编号：16723198（2013）01011701
乡镇财政作为国家最基层的一级财政,在合理分配财政资金、促进乡村经济和社会事业发展、加快社会主义新农村建设进程等方面发挥着积极的作用.近年来,乡镇财政大力扶持民营经济,努力培植税源,积极组织各项税费收入,财政收入快速增长.在安排财政支出、执行财政预算方面,能量入为出、确保重点,在保证行政事业单位人员经费和各部门必须的事业经费的同时,逐步加大对农业、教育、农村公共基础设施的投入,为改养投资环境,增强发展后劲,促进经济持续、快速、健康发展,奠定了良好的基础.但是,随着乡镇财政收入的增长,乡镇财政资金的管理要求不断提高,管理难度加大,管理问题也越来越突出.
1.乡镇财政资金运用的主要特点
可运用资金总量大.近几年,乡镇固定资产投资实现了快速增长,成为推动经济持续、快速发展的重要动力.随着经济的发展,乡镇各项税收收入大幅增加,可运用资金总量越来越大.
债务规模大.为推进社会主义新农村建设,各乡镇均投入大量资金进行公共基础设施建设,乡镇自身收入不足以满足基础设施投入需求,大部分乡镇均存在不同数额的负债,债务率高的乡镇,负债额达年可支配收入总额的3倍,财政风险较大.
城乡社区事务支出比例大.随着统筹城乡发展目标的确立,各乡镇大规模实施旧村改造、农民安置房、村民中心等工程,推进绿化扩面、畜禽整治、污水整治、节能减排等工作,城乡社区事务支出占乡镇财政支出总额的比例达到近50%.
预算调整比例大.由于经济发展态势、政治以及自然环境的不确定性,乡镇在编制年初预算时存在诸多不确性因素,在预算执行中,各乡镇为实现政策目标,通常对预算进行调整,预算调整手续规范,但预算调整金额的比例达到年初预算的一半以上.
支出审批类型多.各乡镇对支出审批权限存在多种方式,部分乡镇实行一把手一支笔审批制度,对各项支出进行统一管理；有的乡镇根据业务类型划分,由相应的分管副职领导审批；有的则是根据金额大小划分审批权限,不同的金额由不同职级的领导干部审批.
2.乡镇财政资金运用中存在的主要问题
2.1 预算管理流于形式
一是预算编制未能细化,比较简单、粗放、笼统,该编的收入未编、该列的支出少列.二是预算调整幅度大,基本年底时才审议批准财政预算调整方案,这不仅违反了《预算法》的精神也影响了人大监督的实效.三是决算不实,如有的支出突破预算,在决算时未如实反映,随意进行调整,甚至出现财政账面、决算报表数据不符的现象.
2.2 债务管理严重滞后
由于大部分乡镇债务通过下属企业融资,未纳入各乡镇预算管理,未经人大批准,未建立偿债准备金和债务管理相关规定.可以说,乡镇债务基本脱离了监管,完全依据各乡镇建设需要融资,个别乡镇债还能力弱,一旦进入还本期,无疑将加大政府财政风险.
2.3 资产管理制度不健全、存在“重钱轻物”现象
大多数乡镇未对乡镇资产进行统一管理,存在固定资产账实不符,如报废固定资产未及时核销、未建立固定资产定期盘点制,个别乡镇家底不明,拥有的房产不清等问题,极易造成国有资产流失.
2.4 集体决策重大问题议事规则不明确
乡镇普遍存在议事规则不明确的现象,甚至部分乡镇未制定议事规则.具体表现在未能明确集体决策的事项类别、范围；或议事规则的内容过于笼统,未进行细化量化,不便于操作；或议事程序过于简单,不严密,难以对单位负责人形成有效约束,容易引发许多贪污腐败及经济犯罪.
2.5内部控制制度执行力度不够
各乡镇财务管理内控制度、工程建设管理制度等都较为健全,但存在执行不严的问题.在费用支出方面接待管理制度、出差管理制度形同虚设,招待费、会务费、差旅费居高不下,且手续不健全、漏洞多,容易导致腐败等问题.在工程管理方面,拆分工程、招标、工程变更管理不规范、工程超概算的现象普遍存在.
2.6 下属企业管理不严
乡镇下属企业具有独立法人资格,会计独立核算.部分乡镇因而对下属企业放松了管理,导致下属企业账务处理不够规范,收入核算不全,支出控制不严等现象.个别乡镇甚至在下属企业列支费用、发放福利.
3.加强乡镇内部控制,提高资金使用效益的建议
3.1 不断提高预算管理水平
乡镇在编制预算时,要严格执行《预算法》,明确收支项目、划清收支范围,在支出项目的安排上,少留缺口,以发挥预算的统驭功能.在预算执行时,要严格按照《预算法》的规定和乡镇人大批准和调整的预算执行以实现预算管理的科学化和法制化.决定本行政区域内财政预算的部分变更,审查批准本级预算调整方案,是法律赋予地方人大常委会的一项重要职权,这项职权的行使,对于督促政府加强财源建设、完善财政管理、规范财经秩序具有重要的意义.乡镇财政还要建立财政资金分配、使用和管理过程监督约束机制,做好财政资金的跟踪问效工作,提高财政资金的使用效益.
3.2 加强乡镇债务管理
乡镇债务已经形成乡镇的财务风险,积极稳妥地化解乡镇债务有利于乡镇政权的稳定、社会的和谐和农村经济的发展.一方面,乡镇应量力而行,积极稳妥地进行基础设施建设.从源头上防止新的债务发生,防止政绩工程、形象工程和无效工程投入.另一方面,上级部门应制定措施、加强管理、强化责任、及时有效化解乡镇债务风险.
3.3 强化乡镇国有资产的管理
首先,应摒弃“重钱轻物”的认识,组织人员对固定资产进行盘点、清理,查明盘盈盘亏的原因、核实资产的真实状况,确保固定资产账实相符.其次,应指定专人对乡镇资产进行统一管理、核实乡镇各部门及下属单位控制或使用的资产、摸清家底,防止国有资产的流失.
3.4 建立健全集体决策重大问题议事规则
进一步贯彻集中制原则,规范乡镇领导干部集体决策行为,应重视乡镇的重问题集体决策情况,制定详细的议事规则,对明确应进行集体决策的重大问题,规范议事规则,并对议事过程及结果进行详细记录.推进重大问题决策科学化、化、规范化.
3.5 加强乡镇的内部审计力量,健全乡镇内部审计制度
为加强乡镇财政管理,维护财经纪律,促进廉政建设,保障农村经济健康发展.一是量化财务管理指标,对招待费、会务费等一些无参考依据的支出项目进行量化,制定合法、合规、合理的费用限额和标准,科学考核、规范管理.二是建立违法违纪责任追究制,对不按财经法律、法规办事和违反财政法规的主要领导和相关责任人员,依法追究责任,并作为年度考评干部提升的一项重要依据.三是支持乡镇内部审计工作,配备业务熟练的专职内审人员坚持以定期或不定期的方式对乡镇所属部门、下属企业、村级财务状况进行检查、监督,及时发现存在的问题,并加以规范和解决,从而真正发挥内部审计机构的职能作用.同时内审部门应和乡镇财政所进行配合,进一步完善各乡镇内部控制制度,相互配合做好乡镇级财政财务事前、事中、事后督管理工作.
3.6 进一步推进乡镇经济责任审计
进一步推进乡镇党政一把手任期审计制度,建立健全科学规范的乡镇目标考核评价体系,是干部管理体制和财政管理体制有效结合的重要组成部分.实事求是,客观评价经济业绩,准确划分经济责任,看其是否符合科学发展观的要求,其权力运行公开化、资源配置市场化、行为操作规范化和廉洁从政的情况,促进乡镇进一步规范财政财务收支,促使乡镇领导干树立正确的政绩观,并为任用领导干部提供重要的依据.