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县乡是国家的一级政权组织,也是国家经济发展的重要组成部分.县乡财政发展的好坏直接关系到基层政府能否履行相应的政府职能,关系到能否满足广大农民群众的社会公共服务需要,关系到经济的繁荣和社会的稳定.随着改革开放和经济体制改革的不断深入,县乡财政困难特别是欠发达地区的县乡财政困难,已成为影响财政经济健康运行和社会协调发展的一个突出问题.促进县域经济发展,努力壮大财政实力,有效缓解财政困难,成为当前财政工作的一个重要课题.
一、县乡财政面临的主要困难
新世纪以来,按照财政部和省委、省政府的战略部署,我省确立了新时期财政工作的发展理念,实现“小财政”向“大财政”、“消极安排型”向“积极发展型”、“被动落实型”向“主动服务型”财政转变.通过对省以下财政体制进行改革和完善,将财力分配进一步向县乡倾斜,激活了各地加快发展的内在动力,发展速度进一步加快.全省财政收入呈现出加速增长的态势,2005年全省财政总收入完成425.7亿元,比2001年翻一番,是2000年的2.5倍,比“十五”计划目标275亿元超出150亿元.“十五”时期全省财政总收入年均增加50.8亿元,增长19.9%,比“九五”平均增幅提高9.6个百分点.2006年县级地方财政收入增幅达到23.7%,高出全省平均增幅3个百分点；财政总收入超亿元县在2005年84个的基础上增加到94个,超5亿元县10个,其中有4个县（市、区）财政总收入突破10亿元,县级财政总体实力迈上新台阶,财政的调控能力逐步增强.
但由于江西仍是经济欠发达省份,经济总量小,县域经济发展不平衡,各级财政仍很困难,特别是县乡财政保障能力弱,财政风险压力大,收支矛盾突出,发展能力不足.主要表现为：
1、县乡财政收入规模小,结构不尽合理,保障能力不强.我省人口4 300万占全国人口1／30.2005年地方财政收入252.9亿元仅占全国地方财政收入的2%,其中,县乡地方财政收入又只相当于全省61%.县乡财政收入的结构也不尽合理,2005年县乡非税收入占地方财政收入的比重达32%,比上年增长了6个百分点.同时,保障能力也不强,按总人口计算,2005年我省县级人均财政支出806元,人均行政管理费支出91元,人均公检司支出47元,均低于全国平均水平,县乡财力有50%依靠上级转移支付补助.
2、县乡财政收支矛盾日趋加剧,平衡压力大.近几年国家陆续出台了一些改革措施和调整收入分配政策,使财政支出中的刚性支出增长较快.如,许多政策性专项资金要求地方配套,社会保障支出需要财政兜底,法定支出增长等,都使财政支出不断增加,加上精简机构的长期性,行政成本和人员经费仍居高不下,县乡财政收支矛盾突出,财力紧张状况加剧,平衡难度加大.
3、县乡债务负担重,财政风险压力加大.据统计,截止2005年末,我省各级累计负债较上年增长20%,为当年地方财政收入的2.4倍.其中,由各级政府直接借款等形成的债务占债务总额的86.7%.这些显性债务大部分集中在县乡两级,其中县本级占48%,乡本级占23%,已成为县乡两级现实的财政风险.再加上担保等形成的诸多或有债务,县乡财政运转压力加剧,急待采取措施解决.
二、县乡财政困难的原因分析
县乡财政困难的成因是多方面的,既有经济和政策上的因素,也有管理和体制方面的原因,县域经济发展不平衡、税收增长空间有限、减收增支因素加大、人员膨胀、支出结构不合理、体制差异等都是造成县乡财政困难的原因.
一是经济发展缓慢,经济总量不大.据了解,原来支撑县乡财政的乡镇企业由于转轨时期不能适应市场经济的要求已慢慢地萎缩关闭破产,替代乡镇企业的私营、股份制企业发展没有同步跟上,导致大部分乡镇缺少骨干企业,使县乡经济规模偏低,经济发展和财政收入增长缓慢.
二是现行财政体制兼顾县乡利益不够.主要体现在两个方面：一方面分税制和所得税收入分享改革,使县乡的收入增量大幅度减少,留归县乡的固定收入,除营业税外,大多是税源分散、额度零星、稳定性差的小税种,征管难度大,征收成本高,增收潜力小,收入来源不稳定.另一方面实施分税制是在原财政体制的基础上,在保持既得利益不变的前提下,把原体制中形成的一些不均衡带入了新的财政体制.随着县乡企业效益普遍下滑,这种财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题不仅没有解决,反而有进一步扩大的趋势.体制上解县成为了财政困难县.
三是干部管理体制、考核机制不科学,政绩工程使财政风险持续增大.
四是改革不到位造成财政支出压力增大.首先是机构、人员膨胀,财政供养人员过多,工资发放和正常的公用支出,远远超出了乡镇财政的承受能力.据了解,部分乡镇的可用财力还不够支付供养人员的标准工资,而每次机构改革都只是形式上的减少机构人员,支出压力在县乡之间转移,实际财政负担并未减少.其次是财政支出“越位”与“缺位”并存.一方面,为数不少的财政资金依然滞留在竞争性和经营性领域,承担了一些应由市场、社会和个人所负担的支出.另一方面,随着公共财政体系的逐步完善,公共支出将进一步增长,应由财政支持的领域和事业（如社会保障支出、教科文支出、农业支出、公共事业支出等）得不到应有的资金保障.两个方面的并存、加剧了财政资金紧张的矛盾.
三、缓解县乡财政困难的思考
缓解县乡财政困难是一项复杂的系统工程,它是国民经济运行中结构性矛盾和社会协调发展过程中的矛盾在财政上的集中反映,需要通过综合治理和配套改革来完成.
1、积极支持县域经济发展,大力培植县乡财源.推动困难地区的协调发展,既要为他们“输血”,更要帮助他们增强“造血”功能.上级财政的转移支付补助,只能解决一时的问题,县乡要缓解财政困难,奔小康过“好日子”,根本在于立足自身加快发展.主要是支持县域工业特别是园区的建设和发展,加大对农业产业化的支持力度,形成特色农业和农业产业链,以及鼓励支持小城镇建设和新农村建设,引导农业人口成为新型农民.同时,上级财政部门要结合新形势、新要求,进一步研究支持和鼓励县乡做大经济财政蛋糕的政策措施,激发内在动力和活力,帮助地方增强“造血”功能.
2、理顺财政管理关系,切实提高财政保障能力.缓解县乡财政困难,需要采取一系列的措施.其中,协调各种增支需求,使县乡政府可用财力与支出需求基本相当,是为县乡财政减压很有效的措施.一是鉴于在现行财政体制下,县乡政府集中了过多事权,与其掌握的财权严重不对称的问题,要按照公共财政处理政府间财权分配关系理论,科学划分和明晰界定各级政府的事权、财权.公共产品的受益范围是全体国民,则支出责任应属财政；受益范围是区域公民,则支出责任应属地方财政.比如,根据西方国家的经验,社会保障覆盖范围越大、统筹面越广,其效率就越高,越有利于消除地区差距,因而应逐步扩大社会保障统筹范围,最终建立以政府为主体的社会保障体系.二是建议依法明确各级政府的财权、事权,做到财权与事权对等,有效避免因事权划分不明确,而增加地方政府财政负担的现象发生.三是坚持有多少钱办多少事的原则,切实减少下级配套资金,减轻县乡财政支出压力.并协调各部门规范减少达标升级、检查评比活动和事权下移行为.同时,要鼓励和督促县乡政府领导坚持正确的政绩观,树立科学理财思想,杜绝脱离地方财力实际水平盲目铺摊子上项目、搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”等问题,为县乡财政发展创造良好的环境.四是按照基本公共服务均等化的要求,进一步规范一般性转移支付,减少非均等化支出,使之真正成为调节地区收入差距的有效手段,切实保障困难县的基本公共服务支出需要.同时,探索地区间横向转移支付办法,避免因生产要素的正常流动,造成地区差距的进一步扩大.五是整合财政支农投入,完善政府财政支农资金管理体制.对于目前由不同渠道管理的农业尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入,要在各分管部门的职责和分工明晰、确保农业财政资金有有效配置的前提下,加强统筹协调和统一安排,防止项目重复投资或投资过于分散,使有限的资金发挥最大的效益.
3、切实规范行政行为,努力化解县乡政府债务.由于财政困难,许多县乡的公共建设和事业发展投入严重不足,而一些公共支出又是必需的,致使这些县、乡政府通过举债、担保、兜底等方式,筹措必要的资金,形成政府的显性和或有债务,必将加大财政风险的压力.因此,制定明确的县乡政府债务管理办法,建立有效的偿债机制,建立一套债务监控系统和评估办法,实行控制新债化解旧债奖励措施,引导县乡政府建立规范的政府债务管理机制,是化解财政风险的重要手段.
（作者单位：乐安县医保办）