西部地区财政投入机制的效应和局限性

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[内容摘 要 ]加快西部经济发展需要充分发挥财政的支持促进作 用.但目前国家对西部地区的财政投入机制不完善,由此影响了财政促进西部经济发展政策效应的有效发挥.为充分发挥财政对西部经济发展的促进作用,本文对现行西部地区财政投入机制的效应和局限性进行分析,采取有针对性的措施改革完善西部地区财政投入机制,促进西部经济长期持续较快发展.

[关 键 词 ]西部地区,财政投入,局限制,措施

西部地区与东部地区巨大的经济发展差距已成为国民经济又好又快发展的严重制约,为此需要继续推进西部大开发战略,加快西部经济发展.加快西部经济发展必须充分发挥财政的支持促进作用.

一、西部地区财政投入机制的效应分析

(一)西部地区财政转移支付效应

实施西部大开发战略以来,为促进西部经济发展,对西部持续实施财政转移支付政策,对西部的转移支付逐渐增加,在一定程度上缩小了东中西部地区间的财力差距.然而,财政对西部地区的转移支付制度并不完善,财政转移支付的效应并不理想.

1.财政对西部地区的转移支付数额有限,转移支付规模较小.尽管2000―2007年财政对西部投入了15000多亿元转移支付资金,但是,对于面积大、基础差、经济发展水平低的广大西部地区来说,八年多累计15000多亿元的财政转移支付无异于杯水车薪.西部开发内容多、范围广、任务艰巨,资金需 求量巨大,而且西部经济发展水平低、财力薄弱,开发、发展资金只能主要来自 区域外部,其中财政转移支付是一个重要来源.数额有限的财政转移支付难以起到尽快增强西部地区财力的作用,对改善西部投资环境、增强西部地区对外来资金的吸引力作用有限.

2.财政转移支付制度没有很好体现对西部地区的倾斜性支持.税收返还是目前财政转移支付中规模最大、数量最多、占比最高的转移支付类型,2006年财政对地方税收返还数额达到3930.22亿元,占了对地方转移支付总额的42.98%.①但这种转移支付方式不但起不到平衡东中西部地区财力、缩小西部与中东部地区经济发展差距的作用,反而引起财政转移支付在地区间的“马太效应”,某种意义上说它加剧了东中西部财力的不均衡.现行财政对地方的税收返还分为增值税、消费税比例返还和所 得税基数返还两种形式.增值税、消费税返还以1993年的税收额为基数,按1∶0.3的增长比率计算,增值税和消费税每增加1%,对地方的税收返还就增长0.3%,所得税返还为固定数额.这种转移支付分配办法没有体现东中西部地区经济发展水平的差别和税收情况的差别, 结果是经济发展水平高、税收基数大、税收增长快的东部获得的税收返还多,经济发展水平低、税收基数小、税收增长慢的西部获得的税收返还反而比东部少,形成税收返还地区分配结构以东部地区为主的格局,东部所获税收返还数量、比例均大于西部地区.目前东部所获税收返还占了税收返还总额的30%,西部占比只有22.5%.②这样的财政转移支付制度显然不利于西部加快基础设施建设步伐,不利于加速西部经济发展、缩小东中西部经济发展差距.在现行财政转 移支付制度安排中,财力性转移支付数额有限,在财政转移支付中比例不够高.数额有限的财力性转移支付限制了其均衡地区间财力、均衡各地区基本公共服务水平效果的充分发挥.同时,现行的财力性转移支付结构也不利于各地区财力均等化.在现行财力性转移支付的五种主要方式中,只有一般性转移支付才是真正意义上的均等化转移支付,但目前这种主要面向西部地区的转移支付数量有限、规模太小,占财力性转移支付的比重过小,在2006年,财政对地方9143.55亿元的转移支付总额中,这类转移支付占财力性转 移支付的比例为32.3%,占财政转移支付总额的比例只有16.7%.③这种情况严重影响了一般性转移支付以致整个财力性转移支付的财力均等化效果,使西部地区财力难以尽快增强,这类转移支付对西部经济发展的拉动作用非常有限.

专项转移支付主要用于地方经济发展和事业发展等公共服务领域.目前财政专项转移支付种类达到上百种,数额较大,在财政转移支付中占比较高.2006年财政专项转移支付数额达到4411.58亿元,占了财政转移支付总额的48.2%.这种转移支付具有量大面广、结构复杂、规范性差的特点,而且其中还有一些不合理的补助项目,对财力薄弱的西部针对性较差,不能起到有效增强西部地区财力、促进西部基础设施和生态环境建设的作用.同时,财力均等化效果不明显的专项转移支付比例较大,会形成对一般性转移支付资金的挤占,影响财政转移支付均衡地区财力、促进区域间基本公共服务水平均等化作用的发挥,从而不利于促进西部投资环境改善,影响西部经济加速发展、长期发展.

从转移支付方向看,财政转移支付应主要向落后地区倾斜.虽然一般性转移支付主要向 西部地区倾斜,但由于规模太小、在财政转移支付中所占比例太小,其政策效应被总体上的转移支付平均化趋势所抵消.这种情况可以从表1中各地区人均财政收入和财政支出情况得到反应.

西部大开发以来,尽管财政逐渐增加对西部的转移支付,但西部与东部的财力差距仍然很大,2007、2008年东部地区人均财政收入分别是西部地区的2.57倍和3.18倍,人均财政支出分别是西部地区的1.33倍和1.16倍,④这说明财政转移支付均等化作用不是很明显,均等化效果仍然有限.

(二)西部地区财政投资效应

目前国家对西部的财政投资主要以国债资金和财政直接投资的形式进行.西部大开发以来,国家运用发行国债的方式对西部政府建设项目进行投资,2000―2007年国家在西部累计安排了3000多亿元国债资金,国债资金投入对西部发展起了重要作用.同时,国家设立专项建设资金,通过参股或资本金投入、财政周转金、投资补助等形式对西部一些重点行业、重点企业进行资金投入,如2007年财政对全国37个国家级高新区安排基本建设项目贷款贴息资金4.2亿元,⑤有效地促进了地方和企业投资增加,促进了企业技术改造和高新技术产业化发展.此外国家还通过直接投资方式对西部进行财政投资,2000―2006年财政投向西部的各类建设资金累计达到6230多亿元人民币.⑥尽管国家财政投资对西部的倾斜已初见 成效,但远远没有达到应有政策效应,特别是政策的长期效应不明显.

1.西部地区没有成为国家预算内投资布局重点.西部大开发以来,尽管国家对西部的财政投资总额有所增加、比重逐步加大,但总起来看,投向西部的财政投资在国家财政总投资中所占比重仍然偏低.如2004年东中西部地区国家预算内投资人均占有额分别为186.35元、182.70元和294.82元,尽管西部比东部高出5.3个百分点,⑥但是,西部地域辽阔,面积占到国土总面积的71.4%,而且西部投资基数小,基础设施条件差,对投资的需求大大高于东部地区,在这种情况下,国家预算内投资人均占有额比东部高5.3个百分点的差距远远不够.通过对相关情况的分析可以发现,国家财政投资不论从绝对量还是比例看,都没有体现出对西部的重大倾斜,国家预算内投资布局的重点仍然集中在东部发达地区,西部地区仍然不是国家预算内投资布局的重点.

2.西部地区财政投资效益低.由于投资环境、产业结构、技术水平、管理水平等条件的限制,西部地区投资效益总体偏低,不仅低于东部地区,而且低于全国平均水平.西部投 资尤其是财政投资效益低下的情况可以从投资效果系数得到反应.1999―2008年,西部地区投资效果系数分别比中部和东部地区低0.63和0.49个百分点.⑦投资效果系数低说明西部投资 效益低.

二、西部地区现行财政投入机制的局限性

(一)财政转移支付制度的局限性

1.财政转移支付规模确定不规范,随意性强.在现行财政转移支付制度中,属于补助性质的转移支付种类过多,具有规范性、稳定性的一般性转移支付明显不足.目前, 财政转移支付的主要方式中,体制补助、专项补助和财力性转移支付中的一些项目如民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付以及专项转移支付都属于补助性质的、临时性的转移支付,具有易变化、不稳定的特点.以补助性转移支付为主的转移支付模式,不能形成转移支付的稳定增长机制,使转移支付规模的确定不规范,随意性较强.

2.财政转移支付没有很好体现向西部地区的倾斜.在目前财政转移支付的五种形式中,除过渡期转移支付外,其他几种形式的转移支付都没有体现对西部地区的倾斜.财政转移支付以税收返还为主,而税收返还是一种“普惠”性转移支付,不能体现对西部的倾斜,而且这种税收返还政策实际上还具有加大东西部间财力差距的负面效应,由此会增大西部与东部地区之间的公共服务水平差距,使西部地区与东部地区在投资环境、发展能力方面的差距不但不能尽快缩小,反而继续加大.

3.财政对西部地区的转移支付力度不够,数量不足.西部大开发以来,尽管逐渐加大对西部的财政转移支付力度,但由于西部地区幅员面积广大、经济基础薄弱,相对于基础设施和生态环境建设对财政资金的巨大需求而言,财政对西部的转移支付仍然显得规模偏小、数量不足,致使财政转移支付在缩小东西部财力差距、均衡基本公共服务水平方面的政策效应不能充分显现.

4.财政转移支付制度缺乏灵活性.在促进区域经济协调发展方面,财政转移支付制度的灵活性是政策效果充分发挥的重要保证.但目前我国财政转移支付制度却不具备使财政转移支付的方向、规模随各地经济发展情况变化及时加以调整的灵活调整机制.随着东西部经济发展差距的加大,人均收入水平低于全国平均水平的西部地区获得的财政转移支付资金应相应增加,人均收入水平大大高于全国平均水平的东部地区所获转移支付资金应相应减少.然而在现行转移支付制度安排下,对西部的财政转移支付并没有相应增加,东部所获财政转移支付不但没有相应减少,反而还在继续增加,致使东西部财政转移支付水平呈现均等化趋势.这种不能随经济发展情况及时调整规模和方向的财政转移支付制度,显然不能起到均衡东中西部财力、促进三大经济区域基本公共服务水平均等化的作用.

5.纵向转移支付缺少横向转移支付的配合.纵向财政转移支付与横向财政转移支付结合运用,是国际上促进落后地区发展、协调区域经济发展过程中普遍采用的办法.目前在我国的财政转移支付安排中,只有自上而下的对地方的财政纵向转移支付,没有发达的东部地区对落后的西部地区的横向转移支付.政府财力有限,缺少横向转移支付的配合,仅靠数量有限的财政转移支付,财政转移支付的政策效应自然大打折扣.

6.对财政转移支付制度执行情况缺乏监督制约.无论是财政转移支付资金的拨付还是使用,都不同程度地存在缺乏监督制约的情况,致使西部很多地方挪用财政转移支付资金的情况比较普遍,特别是挪用专项补助资金的情况更为严重.

(二)财政投资机制的局限性

1.财政投资力度不够.尽管西部大开发以来财政已向西部地区投入几千亿元建设资金,但由于西部面积广大,基础设施条件差,生态环境脆弱,西部地区地方政府又由于经济发展水平所限而财力薄弱,对国家财政投资的需求量非常大,相对于西部开发对财政投资的巨大需求而言,国家对西部的财政投资远远不足,而且目前国家预算内投资对西部的倾斜度较小,财政投资难以起到有效改善西部基础设施条件的作用.

2.对西部地区的财政投资缺乏稳定增长机制.目前,国家对西部的财政投资缺乏规范的制度、立法保证.投向西部的财政投资不论是国债资金的安排、专项建设资金的投资还是政府直接投资等都不具备稳定增长的机制,随意性较大,不能随着国家财政收入的增长、东西部差距的扩大而相应增长,这样,财政投资对西部开发的推动作用自然受到限制.

3.财政投资方式组合欠佳.近几年,国家对西部地区的财政投资以国债资金和财政直接投资为主,财政直接投资的项目建设对民间资金的拉动、引导作用有限,而对引导民间资金具有较强杠杆效应的财政贴息、财政周转金、投资补贴等财政 间接投资形式却用得较少,致使财政投资在解决西部发展资金问题上难以起到“四两拨千斤”的作用,难以通过小额的财政资金投入引导大量民间资金、区域外资金投入西部,结果被吸引到西部的社会投资不多,西部投资总量仍然偏小,开发资金仍然严重不足.

4.财政资金投向不够合理.在西部开发中,要使有限的财政投资充分发挥促进西部经济发展的作用,就需要将财政资金投向能有效改善西部投资环境的基础设施、生态环境建设方面,投向能促进西部形成战略性产业布局的战略性产业、关键性行业,但目前国家对西部的一部分财政投资投向了一般建设项目.尽管投资于一般建设项目一定程度上也可以拉动西部经济发展,但这种“输血”式投资对西部经济发展的拉动作用有限,而且往往只具有短期效应,不能从根本上改善西部投资环境.

5.财政投资资金的使用缺乏监督.在我国现行财政投资体制中,缺乏对财政投资资金使用情况的严密监督和制约,尤其是对投向西部的财政投资资金在使用方向、使用进程和使用效果等方面都缺乏监督或监督不力,再加上西部地区财政支出状况比较混乱,公共财政职能范围不清,财政包揽过多,致使财政专项建设资金被挪作他用的情况时有发生,影响了财政投资效应的发挥,同时,缺乏监督制约也造成财政投资效益低下,使国家对

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注 释:

①资料来源:根据金人庆在2007年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上《关于规范财政转移支付情况的报告》中的数据整理计算.

②陈宪:《分税制改革后中国财政均等化状况》,2008年2月23日在“惠及13亿人的基本公共服务”国际研讨会上的演讲,搜狐网2008年2月25日.

③资料来源:根据金人庆在2007年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上《关于规范财政转移支付情况的报告》中的数据整理计算.

④根据国家统计局编《2007中国统计年鉴》、《2008中国统计年鉴》资料整理计算.

⑤资料来源:.most.省略,2008年1月3日.

⑥新华社网站:《我国45.8%的国债资金投向西部》,新华社网站,2006年9月6日.

⑦邓华丽:《论促进西部开发的财税政策问题》,《经济研究导刊》2007年第6期.

⑧资料来源:根据《中国统计年鉴》相关年份资料整理计算.

Effects and Limitation of Financial Input system in We stern AreasDing Ying

Abstract: To speed up western economic development must be full y supported by fi nance. Nevertheless, imperfect financial input system in western areas hinders t he promotion of finance on western economic development. So this paper analyzes

the effects and limitation of financial input system in western areas, and propo ses measures to improve financial input system in western areas so as to promote

sustainable and fast development of western economy.Key words: Western Area, Financial Input, Limitation, Measure

[ 收稿日期: 2009.11.28 责任编辑:邓康林 ]