65年不凡路

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财政是国家治理的基础和重要支柱.党的十八届三中全会勾画了全面深化财税体制改革的蓝图,要实现改革目标,必须加强顶层设计和积极探索相结合,从预算管理制度、税收制度、财政体制等方面深化改革.推进预算管理制度改革是财税改革工作重点,在建立现代财政制度的宏大目标下,未来改革方向何在?应该如何推进?回答这些问题,有必要了解预算管理制度的过去和当下,这是启动新一轮改革的基础.建国65年来,我国的预算管理制度走过了一条艰难而不凡的道路,总结这一历程,对于深化改革和完善制度有着重大意义.

“预算跟着计划走”

在新中国成立初期,国家的财政盘子只有一个简单的“概算”,财政预算只是向政府报告,并且没有决算制度,真正的财政预算制度没有构建起来.从财政预算制度所具有的基本法律要件而言,财政预算制度的真正建立是在1955年,因为从这一年起国家预决算开始向全国人大报告.

自1955年至改革开放前夕,我国实行计划经济体制,和地方都依赖“传统工具”执行其职能,尤其是指令性计划、行政命令及对国有企业的所有权控制.这一时期,预算管理具有较为浓重的集权和行政主导色彩,预算功能尚未健全.

计划经济体制下,财政预算没有相对独立和完善的制度体系,而是基本跟着国家计划走.一是预算收入制度是一种行政权力为主导的收入制度,收入的主要来源是国有企业利税.二是财政预算公共事务与企业事务不分,公共性特点不突出.特别是在财政支出方面,预算包揽一切,不仅要负责公共物品的提供,还要负责为国有企业进行直接的资金投入和弥补亏损,代行了部分需要由市场承担的功能.三是财政预算附属于指令性计划,预算功能严重缺失,对经济社会运行的调节作用非常有限.而且预算编制简单粗放,预算只是一个简单、粗放的财政收支计划,根本谈不上法律性、权威性、严肃性.

“解冻”后的探索

1980年以后,伴随着意义深远的市场化导向的经济改革,预算逐步从“计划的奴隶”发展为各级政府最重要的政策工具.这一时期,我国经济改革的主要特征是“放权让利”,预算管理模式随之进行了积极探索,其基本思路也是下放权力,调动地方政府和企业的积极性.

从1980年起,在行政事业单位逐步试行“预算包干”办法,年度预算核定的经费全部归单位掌握使用,年终超支不补,结余留用.1988年开始,根据事业单位收入来源结构的差异,对事业单位预算实行分类管理,形成全额预算管理、差额预算管理和自收自支管理三种形式,在基本支出方面实行定额管理.这些改革调动了单位的理财积极性,提高了预算资金使用效益.

预算管理模式的探索,打破了计划经济体制下的预算管理框架,促使预算管理制度朝着市场经济的方向迈出了重要一步.此外,作为经济体制改革的重要举措,预算管理制度探索还保证了其他各项改革措施的出台,为形成放开搞活的改革局面做出了贡献.

当然,这些探索毕竟是“摸着石头过河”,改革的初衷只是调动地方和企业的积极性,并非着眼于市场经济预算管理制度的科学设计,因而也产生了一些问题.首先,由于与地方的分成是由双方谈判决定,从而形成了“鞭打快牛”、地区之间“苦乐不均”的状况.其次,财政包干直接导致财政收入持续下降,财政对公共服务的保障能力下降.再次,由于财政供给范围的不规范,导致了预算外收支不断扩大.这些制度弊端的显现,促使决策层下定决心对预算管理制度进行更为深入的变革.

市场化破题为制度转型铺路

1994年,我国施行分税制改革,以推动社会主义市场经济体制的建立和发展.此后几年,在构建与市场经济相适应的预算收入制度、改善预算与地方预算之间关系等方面,都取得了较好的效果.一是结束了各地区财政体制不一样、不规范的局面,确定了一个清晰、稳定、统一的体制框架.二是确立了财政收入的良性增长机制,为提高“两个比重”奠定了基础.三是通过所得税收入分享和转移支付制度,财政均衡地区间财力差异效果显著.

通过分税制改革,基本上构建了与市场经济体制相适应的财政预算收入制度框架.与以往改革相比,这次改革从过去的放权让利思路转变到依靠制度创新,从过去的只是着眼于解决眼前现实困难和问题转变到长远机制的构建,从过去在计划经济制度框架下的小改转变到向市场经济体制下预算管理制度的过渡.可以说,分税制财政体制改革为预算管理制度由包干制时期的初步探索向市场经济预算管理制度的建立与完善铺垫了道路.

公共财政框架下的预算管理改革

预算管理制度经历了多次改革与调整,但直至分税制改革,也没有伤及计划经济预算管理制度的筋骨,特别是预算支出制度,在分税制体制下仍然沿用传统管理方式.随着市场经济改革的加速推进和公共财政框架的确立,预算管理的一些局限性开始暴露出来,如预算编制仓促、预算下达滞后、预算事后监督不力等.事实上,分税制改革后的几年,市场经济预算制度改革仅仅迈出的第一步,许多环节还有待进一步推进和完善,而这又需要一个合适的契机.

契机终于到来.1998年,新一届政府成立,国有企业改革、金融改革、社会保障制度改革等都进入加速期,全国财政工作会议上正式提出要建立公共财政制度框架的改革目标.很显然,通过预算管理制度改革逐步解决日益突出的收支矛盾,并适应经济体制改革和公共财政的需要,成为了预算管理改革的内在动力.

随着河北省部门预算改革经验被认可,部门预算管理改革在全国逐步推开,并由此引发了国库集中收付、政府采购、政府收支分类等改革的不断深化,一场轰轰烈烈的预算管理革命正式拉开帷幕.一是编制部门预算,初步建立起管理职责明晰、预算程序规范、编制方法科学、决策过程透明、与公共财政体制相适应的部门预算管理制度体系和运行机制.二是实施国库集中收付制度,推动了公共财政管理的基础性、机制性变革,加强了预算执行过程的监督控制,提高了预算执行管理信息的透明度.三是推行政府采购制度改革,《政府采购法》颁布实施,我国政府采购制度迈入法律规范的轨道.四是实行“收支两条线”改革,在整顿财政分配秩序、提高财政资金使用效益方面发挥了重要作用,也为统一预算创造了条件.五是推进政府收支分类改革,增强了财政透明度,提高了预算管理水平.

通过一系列预算管理制度改革,我国确立了公共财政预算管理的基本框架,预算管理制度不断完善,在制度建设上取得了实质性进展.

时代呼唤现代预算管理制度建设

21世纪的第一个十年,在公共财政框架目标下,我国的预算管理制度改革突飞猛进,成绩喜人.但也应该看到,总体上改革还处于初级阶段,存在的问题不少,主要是预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够,预算管理偏重收支平衡状态,支出预算约束偏软,不利于依法治税和人大监督.事实表明,公共财政预算管理制度具有不完善性和不稳定性,改革还面临不少挑战.

近日,素有“经济宪法”之称的《预算法》完成首次大修,传递出建立现代财政制度的改革方向,并提出预算管理制度改革的具体要求.为此,我们应积极作为,在全面深化财税体制改革的大形势下,以建立现代预算管理制度为目标,深入改革和完善预算管理制度.

当前和今后一个时期,预算管理制度改革要转变公共财政框架内的改革思路,以十八届三中全会《决定》和新预算法为改革导向,积极完善相关制度,加快形成一套较为完善的现代预算管理制度体系.一是做好新预算法实施的立法配套工作,层面和地方层面各负其责,增强新预算法的可操作性、可执行性,为依法理财奠定坚实的制度基础.二是推进实施全口径预算管理,不仅收入是全口径的,支出也要涵盖广义政府的所有活动,同时将地方政府债务纳入预算管理.三是改进年度预算控制方式,审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,收入预算应从约束性转向预期性.四是抓紧研究实行中期财政规划管理,增强财政政策的前瞻性和财政可持续性,建立跨年度预算平衡机制和定位清晰、分工明确的政府预算体系.五是完善转移支付制度,增加一般性转移支付规模和比例,清理、整合、规范专项转移支付项目.六是借鉴国际经验,从我国实际情况出发,注重顶层设计、明确实施步骤,逐步实施全面规范的预算公开制度.

国家治理体系的现代化离不开财政制度的现代化,而建立现代财政制度的一项重要任务就是建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度.随着布局的逐步落实,我们有理由相信,新时期财政预算管理制度建设一定能取得令人满意的成绩.

（作者为财政部财政科学研究所研究员）