“民生支出”请亮明细账

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每年一度的“福布斯税负痛苦指数”再次引发国内民众的关注和激烈争论,但争论过后大家普遍认为一个国家的税负是否“痛苦”不应只纠缠于税负高低,更应关注财政支出结构是否合理.如果政府所获得的大部分财政收入用于民生支出和福利水平的提升,那么即使稍高的税收水平也无伤大雅.因此,国内有专家就通过对2010年预算内财政支出数据的计算,详细列出了全国财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育、农林水利、环境保护、交通运输、城乡社区事务、粮油物资储备、地震灾后恢复重建等方面保障和改善民生的支出,合计达到59601.82亿元,占公共财政支出的2／3.其中,用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育方面的支出合计29256.19亿元,占全国财政支出的32.6％.由于这一2／3的公共支出结构存在,那么即使宏观税负过高,也不会存在所谓的“中国税负痛苦指数排名全球第二”这一说法.

尽管上述的计算方法表面上非常合理,但实际上是经不起事实推敲的,存在较多漏洞.首先,在考虑财政支出的时候,分母仅仅包含预算内财政支出.而众所周知,中国的政府支出总共包含有预算内财政支出、预算外财政支出和制度外支出三个部分,只把预算内财政支出作为分母,显然有夸大“民生支出”的嫌疑.

其次,考虑分子,何谓“民生支出”大家通常所说的“民生领域”,是指教育、医疗卫生、社会保障及就业等与人民群众生活直接相关的几个方面的支出.与这个概念较为接近的概念,应该是国际上通用的“福利支出”.在其他国家,比如美国政府的财政支出统计中,类似交通运输、农业、能源乃至邮政等开支,是明确列在“经济事务开支”这个栏目下的,并非福利型开支.公认的福利型开支,只能包括教育、医疗和社会保障这三大块.按此标准,2010年中国的“福利支出”实际上为2.6万亿元,占当年预算内财政支出的比例不过29.5％,占政府总支出的比例为20.6％.美国的宏观税负与中国非常接近,相比之下,美国政府2010年这三项支出占公共财政总支出比例达到59％.而在发达国家中,美国已经是全球公认的低福利国家.

最后,考虑支出最终的用途.即使是按照近6万亿元的“民生支出”口径计算,我们也并不清楚这些支出怎么使用,最终用到了哪些地方.从2011年《中国统计年鉴》的财政支出数据中,我们只能看到一个大的分类支出结构,并不能详细查询这些支出最后究竟被谁使用.而这又涉及到一个财政透明度问题,根据国际货币基金组织(IMF)对财政透明度的定义,“财政透明度是指向公众公布政府结构与职能、财政政策意图、公共部门账户和财政计划的公开度”.财政信息的透明,不仅可以使公众能够较为容易得到有用的信息,企业、家庭和个人决策有了更为充分的依据,避免由于信息不透明而产生的无谓损失,也有利于公众对政府行为的监督,促进政府效率的提高,进而提高政府支出的使用效率.而中国离财政透明还有很长一段路要走,比如最近三公支出的公开,国务院尚且还有部委拒不执行,即使执行也只是敷衍了事,更不要提从到地方政府支出的完全公开透明.如果考虑到政府支出执行过程中可能存在的贪腐等问题,真正用于民生的支出又要打个折扣.这可能才是民众对于“民生支出”感受并不强烈的真正原因.

因此,随着我国经济的不断发展和市场化程度的加深,今后应主要从以下几方面来优化财政支出结构和提高财政透明度：一是适当压缩一般公共服务支出和经济事务支出在财政支出中的占比.由于我国日前人均GDP仅在4500美元左右,仍需集中发展经济,因此经济事务支出的占比不可能降到发达国家目前的水平.但从发展趋势来看,这项支出的比重应当逐步有所降低.二是继续加大教育、医疗卫生以及社会保障的投入,提高“福利支出”占政府支出的比重.目前我国福利支出仅占政府支出的20.6％,虽然不能和发达国家60％以上的“福利支出”占比相比,但差距太大也说明的确存在问题.三是加强预算准备过程,开放良好的政府收支分类系统,并与社会公众保持良好的沟通,进而促进财政透明度的提高,推动财政体制向公共财政的转变.

(作者工作单位为浙江工商大学)