增值税制运行机理的政策选择

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[摘 要 ]随着增值税扩围不断深入,必然动摇地方税制的税基,由此影响地方财政收入和分配.因我国各地区经济差距较大,财政分配差异性的政策调整对增值税制运行的有序性和有效性有积极的正向影响,而增值税制运行是财政分配的过程,因此,在增值税制运行中,要构建合理的地方税制,合理调整政府间分税比例.通过构建、省和市县政府税收主体和制度安排,体现出税制运行本身属性和收益合理分配原则.广泛适合相关主体利益的政策选择,更适应社会经济协调发展的需要.

[关 键 词 ]增值税制；运行机理；政策选择

[中图分类号]F81242[文献标识码]A[文章编号]

2095-3283（2013）03-0149-03

作者简介：魏旭（1985-）,男,辽宁大连人,东北财经大学财政学院,博士研究生,研究方向：财政税收.

一、增值税制运行目标的模式选择

增值税收是我国主要税基构成,是世界各国普遍采用的主导税种,我国商品劳务税制运行目标模式已将增值税定位为主体税收.增值税制运行目标主要依据我国经济形势及税收情况分为阶段性目标和总体目标,税制运行目标的实施应循序渐进,这是由增值税制变迁的规模效应和复杂性所决定的.

1增值税制运行目标的政策界定

我国增值税制运行主体目标模式的确立,符合税收分布运行的实际状况,适应我国以生产资料公有制为特征的生产关系的经济基础,以及不同经济运行形式；适应税收发展的客观要求,使税收渗透社会再生产各个环节及领域,较好地发挥组织税收收入和调控经济的双重作用.从增值税制运行模式的功能上看,增值税制与相关税制能够形成优势互补、有机融合,放大和延伸增值税的本质特性,使之相得益彰.增值税基征收面广,在组织税收方面具有广泛的认知性和认同性的制度基础.税收是以国家为主体的财政分配关系,它的分配是一种财政活动,也是一种利益分割的过程.财政分配均衡化是不同利益主体从税收中寻求更大经济利益的结果,增值税制变迁带来社会分工的变革,形成税收变化的新格局,必将促进财政分配关系的相应调整.增值税制运行机理的目标模式,赋予新税负目标的内涵,决定财政分配目标的政策选择,它不仅决定着税收要素的分配,还深刻影响地区财政平衡的各个环节.国家对财政资源的有效配置,决定增值税制变迁而实现分配合理性程度,比较利益理论所反映财政分配过程,把共同获取税收变成均衡分配机制.财政与税收运行体制,无不打上财税运行轨迹趋同化的烙印.在财政分配体制作用下,增值税收是在财政分配范围内进行的,其所依赖的税制要素,是在财政分配框架内实现的配置,初次分配的实现也是在组织税收中完成的.增值税制所调整的分配关系,随着税制运行基础的交错,从调整税制运行关系变为通过税制要素变化的影响达到调整税收分配的目的.

2增值税制运行的内涵及外延

增值税制运行质量与财政运行质量同等重要,增值税制变迁使商品劳务税制运行的格局将发生改变,引导和制约财政行为,财政分配职能不仅影响税制运行质量,而且成为税制运行调整分配关系的重要工具.税收参与分配的主要对象是社会产品,财政分配相互依存交融,使税收分配的主要对象即社会产品的依存度得到提升.增值税制运行的经济基础,必将对上层建筑产生极其深刻的影响.增值税制运行的有序性和有效性对财政分配起重要作用,内涵极其丰富,已由单纯财政关系拓展至对流动要素的调节与变动.增值税制运行效应不再局限于财政分配的层面上,它是对其主体性质的突破,通过商品及要素的流动进行广泛传导,使税收经济范畴的外延不断扩大,成为宏观经济与微观经济的重要调整方式.商品、资本、技术和劳务等税收要素跨地区流动,资源配置变数灵活多变,使税基、税源、课税对象都相应发生了变化,从一个区域税源流动到另一个区域,相应的把税基从一个地区带入另一个地区,形成税基的流动性.地方税收与税收由流动性税基而引起相互交融,形成新的游离税基.税基的流动性与游离性是税收分配体制多维不确定性的具体表现形式,这不仅促使增值税收微观目标改变,也将改变宏观增值税收运行的调控政策.宏观增值税收运行制约微观税收运行的方向、效率与质量,微观增值税收运行受控于宏观税收运行状况.税收是调控地区税收运行的重要力量,税收承担调整运行失衡的后果,按照财政转移支付方式进行总体运行的调控.

二、增值税制运行差异性的策略选择

我国发达地区经济与欠发达地区经济有着较大的差距,导致地区税收水平不均衡,税收普遍存在不同地区的差异性,从而使财政分配不对称.对财政分配差异的调整,是为适应和满足经济社会发展的总体需要.增值税收分布的不均衡性,始终贯穿财政分配调整的主线,应当正视财政分配上存在的客观差异,通过政策和制度安排,将财税分配差异化控制在合理范围之内.

1增值税制运行的异同性策略

增值税负目标对税制设计的影响主要体现在两个方面,一是通过税负评估将税制理论设计转变成为可操作性的技术层面,并以此为支撑,汇合税制要素进行组合.植根于税制设计理论体系已成为税制设计过程的重要方法论,是未来的税制模式；二是为税制运行提供新的有效政策工具,拓宽税制运行适应领域,实现税制要素由单一化向多元化的转变.要实现增值税制设计达到税负预期目标,就必须在税制运行过程中不断挖掘价值驱动潜力,使之吸纳到税制建设当中,以丰富税制创造过程,将价值增值过程及结果与税收联结成为一个有机整体.

在现实增值税制运行环境和利益分配格局中,财政分配差异性是可长期存在的调控形式,也是与地方财政分配的有效途径,其分配方式体现出差异性特点.财政获取增值税收和分配形式不同,形成一定时期的分配差异,税收差异是影响分配差异的重要因素.从宏观增值税制运行视角看,不同区域税收处于不同的发展阶段,这就是时间性税收差异.不同发展阶段和发展水平的增值税收,在财政分配上必将有不同的体现.针对增值税制运行不同发展阶段的时间性差异,应在财政转移支付制度安排上有所区别对待.在考虑财政分配利益主体时,要把时间和空间差异性维度更加动态化.财政分配差异性是增值税制运行的重要补充形式,差异性分配格局体现为分配机会和分配结果上的异同性.财政差异性分配既反映效率性,也不脱离公平性,二者之间并不相互冲突,是辩证的统一,效率与公平是可以有机转化的,体现增值税制运行的核心价值取向.分税制的差异性是存在其必要性和合理性的,但如果差异性分配不适当,则可能丧失分配的基础调节功能,就会适得其反,影响财政分配对增值税制运行的促进作用. 2增值税制运行差异性的政策导向

在整个分税制体系中,各利益主体的运行及其分享比例,是增值税制变迁因素的最重要问题,不仅具有税收和分配意义,而且具有制度意义.如果税收占整体税收分配的比重较高,就会动摇地方税收的根基,影响税收调节功能的有效作用.财政分配差异与增值税制运行上的差异呈正相关,差异性分配所带来的利益关系也与税制运行效果息息相关,我国在增值税制运行中不断过渡性调整财政分配关系,旨在形成比较好的分配格局,合理的分配关系在一定程度上助推地方财政的协调运行.财政分配能够运用具体的增值税制运行效果对分配差异进行适度的调节,差异性分配需要税制有效运行进行支撑.差异性财政分配离不制运行的政策调整,不同地区之间财政差异性分配有利于调整增值税收失衡,有利于调整基本公共物品的提供及满足需求.财政收入分配是税收的初次分配,也是基本的分配方式,规范财政分配行为是增值税制顺畅运行的重要基础.

从财政分配的视角看,增值税制运行是财政分配的过程,也是税制要素的确立过程,体现初次分配的相关原则.在增值税制运行中,包含了分配所涉及的主体和客体要素,税制运行重要职能是通过提供分配制度安排,规制与地方或者国家与企业、个人之间财富分配活动.在强化对财政差异性分配中,增值税收目标是使分配差异保持在适度范围之内的关键因素,财政收入分割与配置,既是增值税收归属取向,也是财政资源配置取向.在增值税收及其资源的分配比例上要因地制宜,有效解决分配上的差异性,对于归属于财政收入要基本满足财政支出及转移支付调控的需要；归属于地方财政也要统筹满足区域公共财政支出的基本需求,使财政收入分配与资源配置更贴近实际,发挥更大财政杠杆调节作用.要正视增值税制运行与财政差异性分配的积极放大效应,使财政分配差异具有制度化和可调控性,对财政差异性的分配安排,进一步体现税制运行差异性的一般原理.没有财政分配上的差异,就没有差异性的增值税制功能,就不能适应税制运行和财政运行的同步调整.增值税制运行的差异性对财政分配有着积极的正向影响,可促进初次分配的合理流向,财政调控通常是逆向实施的,这有助于保持财政分配的针对性和适应性.

三、增值税制变迁对分税制的政策选择

增值税制变迁对地方税收所形成的财政收入带来了冲击,地方税制缺乏具有稳定收入来源的主体税种,地方财政收入不足的矛盾更加凸显,这就需要更多地依赖于分税收入与财政转移支付.分税制主要提高财政集中度,具有集权的属性,将税基大和税源广的增值税75%归属财政,税收立法权及管理权高度集中于.分税制前,地方财政收入占财政收入60%～80%之间,基本适应财政支出的刚性需求.分税制后,财政收入占财政收入50%以上,地方财政和财政的收入分配关系发生了重大变化,改变了地方财政运行状况.为更好地提高地方财政运行质量,推动增值税制变迁,必将对分税制进行相应的改革.

1增值税制变迁对分税制政策的影响及取向

政府要给予地方政府一定的自主财权,对公共服务需求能够自主提供公共产品,满足公共服务所需财力的基本保障.地方财政收入主要来源于地方税收及分享税收,地方税收的增加促使纳税人更多关注地方财政运行的状况,地方政府与纳税人形成利益趋向互动,分享税收的增加会使纳税人对地方财政运行状况缺失更多的关注.地方政府可供支配财政收入的增加,将会调整财政结构,财政就有财力空间,就可侧重于公共服务财力安排.地方税收的增加,可抑制扩张财政支出非理性冲动,财政支出由纳税人直接形成所对应的纳税收入,就会促使纳税人及公众对地方财政运行进行关注,使地方政府更加理性地进行预算安排.地方政府需要承担的医疗卫生、教育、环境保护、社会保障和住房保障等支出不断得到刚性增加,财政支出需求客观要求必须由稳定的税收做支撑.为解决地方税收不足而采取其他方式募集财政资金,土地出让金是地方政府重要财政的来源,也称土地财政,土地资源无序开发而获取的财政收益是地方财政的短期行为.土地财政和地方政府债务是地方政府利用自主财权充实财力,以弥补财政收入不足.要合理平衡地方政府事权、税权与财权之间关系,合理界定与地方政府之间集权与事权、税权与财权的权限,给予地方政府相应的税权而增加本级财政收入,就可以减少财政转移支付,引导地方财政运行的合理流向,避免地方政府不断无序扩张支出,以寻求土地财政和债务扩张的支撑.

构建合理的地方税制,赋予地方政府一定的税权,其意义不仅充实地方财力,而且通过赋予适当税权把地方政府事权与财权进行融合,提高地方政府在财政行为上的公信力.通过重构分税制,为增值税制变迁创造更有适应能力的政策环境,更好地发挥增值税制运行对经济发展的引擎作用.由于分税制改革是由增值税制变迁而引发的,必将对政府间的财政分配格局进行变革,重构分税制也是成为推动增值税制变迁的重要力量.营业税将被增值税及其他税种所取代,地方财政收入将大幅度减少,在增值税制变迁中合理调整政府间分税比例,是对地方政府财政运行能力的有效保障.

2增值税制变迁对分税制政策应进行重新规划与设计

实行省直管县财政管理模式后,市级财政不得划入应属于县级范围内的税收收入,不得以任何方式和形式集中县级财政收入,不得转嫁应由市级财政承担的项目.按照事权与财权相对称的原则,省级在对县级项目安排上,不应要求市级财政进行配套,市对县级项目安排也不得要求配套资金.省直管县分税制构建是创新财政机制,建立促进城乡经济社会发展一体化税收制度,实现省管县财政体制,全面推进省辖区域基本公共服务均等化,不断增强地区税收增长和公共服务能力.实现省直管县财政管理模式,是更好理顺政府之间税收分配关系的重要环节.要增强省级财政调控能力,保持市级财政既得利益不受弱化,加强省级税收规模扩充,充分调动市县级税收的积极性.保存量、调增量,确保市县级的既得利益格局,激发市县级增值税制变迁的内生动力,实现省级财政运行布局均衡化,建立省管县财政管理体制与税收管理体制,使之形成相互依存和相互籍合的运行机制.目前我国70%以上财政支出由地方政府负担,现有地方税收存量既要保持固有利益格局,也要在增量上进行税收分配的调整,事权分配格局将发生较大变化,因而在事权配置上随着税收增量的变化应向地方政府倾斜.

在构建分税体制下,相应地要确立、省级和市县级政府的税收分配关系.增值税虽然为共享税,分享税收占主导地位,因而增值税是主导税种,但在增值税共享划分上,应充分考虑现行税收分配既得利益格局,将营业税改征增值税减少地方财政收入,应在分成比例中进行相应调整,适度向地方财政倾斜,以理顺增值税收总体分配秩序.增值税制变迁后,对、省和市县政府税收主体划分做了相应的构建和制度安排,在这一划分框架下,体现了税制运行本身属性和收益合理分配原则.由于地区经济发展不平衡,税收水平不尽相同,经济欠发达地区财政收入难以支撑财政支出,需要政府通过转移支付提供财力支持,以满足其提供均等化的基本公共服务需求.

四、结论

增值税制变迁是税收发展到一定阶段的必然选择,是与世界各国普遍采用增值税为主体税种的有机接轨.对税权与财权的集权与调控,可促进公共服务均等化的实现.在增值税制变迁中,分税制与财政体制变革的政策选择,必须与地方财政运行基本需求相适应.

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（责任编辑：刘润婉）