当前的结构性减税

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摘 要:面对2008年全球金融危机,我国于2009年将结构性减税作为应对金融危机的重要途径和手段.作为优化我国经济结构、优化税制结构以及维护社会公平的需要,结构性减税是一种有别于全面的减税,是一种有增有减的税种结构性调整,是针对特定税种、基于特定目的而实行的税负水平的削减,是纳税人实质税负水平的下降.主要包括:进一步完善增值税、改革个人所得税、资源税、消费税和房地产税等.

关 键 词 :经济结构 税收制度 社会公平

中图分类号:F810.422 文献标志码:A

文章编号:1004-4914(2010)07-018-02

减税政策可以追溯到20世纪20年代末30年代初,由于当时有效需求的不足,凯恩斯提出政府干预经济的宏观经济政策理论,在财政政策方面提出以减税和扩大政府财政支出为主体的财政政策.凯恩斯主张:国家一方面干预收入分配、促进收入均等化以提高消费倾向,另一方面加强投资控制,以保证足够的投资需求.国家干预投资的结果是,提高社会的有效需求水平,从而有助于实现充分就业并增加整个社会的资本存量.然而传统的凯恩斯理论面对后来20世纪70年代到80年代初西方国家的“滞胀”束手无策,而以拉弗为代表的供给学派提出了以减税来增加社会储蓄、投资和劳动,从而增加社会总供给,最终达到刺激经济增长的政策主张.从西方国家近80年的税制改革经验来看,由于实行“低税率、宽税基、少减免、严征管”,其结果是刺激了内需,促进了经济的发展,税收总额不一定减少,甚至有可能增加.正因减税政策取得的巨大成功,面对2008年的金融危机,很多学者把希望寄托于减税政策上.为应对全球金融危机的影响,2008年12月10日闭幕的经济工作会议,明确把“保持经济平稳较快发展”列为2009年经济工作的首要任务.随后财政部部长谢旭人2009年1月5日在全国财政会议上指出2009年财政工作的重点是:实施积极地财政政策,扩大政府公共投资,实行结构性减税以及调整国民收入分配格局,优化财政支出结构,推进财税制度改革.其中,可归入税收政策系列并成为2009年中国税收政策主基调的举措,就是实行结构性减税.

一、结构性减税的内涵

所谓减税,是指税负水平的削减,这是毫无疑问的.但是对于结构性减税,在学术界则存在一定的争议.从税负、税种和政府税收收入三个方面进行划分,目前主要存在三种观点:第一种观点认为所谓结构性减税,是指主要税种实行政策性减税,但不排除个别税种,辅助性税种进行增税,但算总账是减轻企业和居民的税收负担,刺激投资和消费.如中国社会科学院财政与贸易经济研究所高培勇教授(2009)认为,结构性减税有别于全面的减税,结构性减税是针对特定税种、基于特定目的而实行的税负水平的削减,有别于大规模的减税,实行的是小幅度、小剂量的税负水平的削减,有别于有增有减的结构性调整,是纳税人实质税负水平的下降和政府税收收入的减少,第二种观点认为结构性减税是指税收政策应实行有增有减的结构性调整,以减为主,但税收收入总体上应保持上升趋势.如中国国际税收研究会课题组(2009)认为结构性减税应有增有减,以减为主,减税的结果不仅不能减少原有税收收入规模,而且必须确保税收收入总量不变,甚至有所增加,第三种观点认为所谓的结构性减税,是指有增有减的税收政策,总体上具有减税效应,但政府税收收入不一定减少.如李敏(2006)认为由于税收收入的多少取决于税率的高低外,还要受经济结构、税基宽窄、纳税遵从度、征管强弱等因素影响,因此减税并不意味着财政收入减少.

鉴于以上分析,结构性减税关于税负和税种方面的问题,即税种有增有减的结构性调整和税负的减轻是毫无疑问的,但是否意味着财政收入是否减少,还有待探讨.众所周知,税收收入受税负水平、经济结构、税收征收率、税基宽窄等因素影响.由于宏观税负的计算口径有多种,为了方便,在考虑宏观税负的时候,这里采用最小的口径,即一个国家一定时期政府所取得的税收收入占GDP的比重.另外,考虑到政府财政收入中税收收入所占比重的问题,暂且把税收收入当做政府财政收入.同时可以假定经济规模为GDP,税收征收率λ为外生变量,政府理想税收收入为T,政府实际税收收入为I等于λT,则宏观税负为t等于λT/GDP.通过上述假设,我们可以得出如下公式:

I等于λTGDP(1)

由于税负和税制结构对经济规模产生影响,是经济规模的内生变量,在税制结构不发生变化时,税负的加重,会对经济规模产生消极影响,因此税负是经济规模GDP的递减函数,而在税负不变化的条件下,税制结构变量γ的优化,会对经济规模产生积极影响,因此税制结构是经济规模GDP的递增函数,即GDP等于F(t,γ).于是上式(1)可以变化为:

I等于λtF(t,γ)(2)

(2)式分别对t和γ一阶求导,我们可以得出:

It'等于λF(t,γ)+λtFt'(t,γ)(3)

Iγ'等于λtFγ'(t,γ)(4)

从式(3)和式(4)中,我们可以清楚的发现,在税收征收率和税负等其他因素不变的条件下,税制结构的优化,税收收入会增加.但是在税收征收率和税制结构等其他因素不变的条件下,税负的降低,税收收入是增加还是减少并不能确定,这还取决于其二阶导数.

上述实证分析中,实际上隐含了一个条件,即把政府税收收入的变化,是当作各内生变量变化导致的一种结果来分析的,如果把政府税收收入的变化当作政策的意图分析,即外生变量,则政府税收收入的变化自然就非常清楚.综上所述,笔者认为结构性减税是一种有别于全面的减税,是一种有增有减的税种结构性调整,是针对特定税种、基于特定目的而实行的税负水平的削减,是纳税人实质税负水平的下降.而针对2008年的金融危机,笔者认为考虑到国家的宏观调控能力以及我国的实际情况,必须确保税收收入总量不变,甚至有所增加.在下文,笔者将做出详细分析,并提出面对当前经济危机所应实施的减税政策建议.

二、当前结构性减税的必要性

1.优化我国经济结构的需要.我国经济已持续增长近30年,经济实力及自主创新能力都有明显增强,经济效益显著提高,资源使用效率和生态环境保护也取得了较大进步.然而,我国经济结构失衡问题也呈现出加剧的趋势,主要表现在:产业结构不协调、投资消费结构不合理、国际收支顺差压力不断增加、区域和城乡经济发展不平衡、能耗严重和污染问题比较突出等.从税收与经济结构的关系来看,税收作为国家进行宏观调控的主要工具,通过实施结构性减税,可通过对产业结构、收入结构、所有制结构、地区结构等的调整,使经济实现协调发展.例如,差别税负可影响资源在不同产业、不同行业、不同地区之间的资源配置,合理的税负分配原则有助于所有制结构的调整,合理的税制结构与税负水平有助于收入结构的改善等等.

2.优化税制结构的需要.我国现行的税制结构存在诸多不合理,主要表现在:我国在1994年分税制改革后确定了“双主体”的税制结构模式,但在实际运行中,流转税收入在税收收入总额中所占比重高达约70%,所得税的比重却仅为20%左右,“双主体”税制实际上是“跛足税制”.一个兼顾了税收效率与税收公平的良好税制结构,是我们优化税制的目的所在.根据税收原理,出现这种相违背的结果,与以累退性质为表现的强调效率的增值税为主要税种和以累进性质为表现的强调公平的所得税为辅助税种有关,这也正好与我国强调的“效率优先,兼顾公平”方针有较大关系.另外我国现行税制体系中,还存在一些真正意义上的税种的缺失问题.例如,迄今为止,在中国现行税制体系中,还没有真正意义上的财产税.既有的房产税和城市房地产税,尽管在名义上可以归为财产税,但其设定的纳税人并非着眼于个人.以传统意义上的“单位”作为基本纳税人的这两个税种,自然不是直接税.在现代税制体系中,直接税则是财产税的一个重要属性.

3.维护社会公平的需要.根据美国统计署的数据,1993年―1998年,美国家庭的收入分配情况始终在0.45～0.46之间,并且美国基尼系数从1967年―1998年变化幅度也不大,但是税后却为0.42～0.43之间.{1}可见在基尼系数的变动中,与调节社会成员收入分配差距密切相关的税收无疑是一个十分值得关注的重要层面.但是,改革开放以来,我国在经济增长的同时,贫富差距逐步拉大,综合各类居民收入来看,基尼系数越过警戒线已是不争的事实.其原因就在于我国税收在调节社会公平的再分配功能上存在着弱化和缺位,主要表现在三个方面:一是税制结构不合理限制了税收公平调节功能的发挥,并存在强化收入不均等的趋向.而税收调节收入分配的方式主要是通过宏观税负、税制结构、税种设置和各税种的税基、税率调整来实现,二是税收调节体系不健全,各税种之间缺乏整合力,影响了税收公平调节功能的发挥,调节个人收入分配不能仅靠个人所得税,必须建立一个调节收入分配的税收政策体系,三是个人所得税制度设计不规范,制约了税收公平调节功能的发挥.

三、结构性减税的具体设计

1.进一步完善增值税.作为目前我国的第一大税种,2009年国内增值税收入占到了全部税收收入的29.8%.{2}因此,可以说2009年增值税的转型,不仅降低企业生产成本,极大地鼓励投资、促进技术进步,调整和优化产业结构升级,优化现行税制,以及对于整个税收收入而言,具有举足轻重的作用.接下来增值税进一步完善主要是进一步扩大增值税的征税范围,要最大限度地把商品及劳务服务纳入增值税增税范围.如将采矿业、制造业、建筑业、房地产业、能源交通运输业、邮电通讯业以及与工业生产联系紧密的服务行业纳入增值税范围,将现行的增值税、营业税、城市建设维护税及教育费附加,改为统一的增值税,从而彻底改变目前商品劳务税税制多税种病例的现状,实现税制简化,其次是进一步降低商业行业小规模纳税人的征收率、提高增值税(包括营业税)的起征点.

2.改革个人所得税.采用超额累进税率的个人所得税既是筹集财政收入的重要来源,又是调节个人收入分配的重要手段,也是对经济起稳定作用的自动稳定器,在我国税收体系中占有重要地位.随着客观情况变化,现行个人所得税制度也暴露出一些亟待解决的问题:一是按所得项目分项、按次征税,与综合各项所得按年征税相比,调节个人收入分配的力度有一定局限,不能充分体现公平税负、合理负担的原则,二是对不同的所得项目采取不同税率和扣除办法,容易造成纳税人分解收入、多次扣除费用,存在较多的逃税避税漏洞,三是工薪所得边际税率偏高,税率档次繁琐,这样不仅不利于吸引外商投资和外国专家来华工作,也不利于刺激个人工作、投资和储蓄的积极性.因此,建立综合与分类相结合的个人所得税制,减少累进税率级次,降低边际税率,进一步加大税收对个人收入分配的调节力度十分必要.

3.改革资源税.现行资源税的主要目的是通过征收资源税调节资源级差收入,使各资源开发企业在较为合理的盈利水平的基础上开展公平竞争,促使企业改善经营管理,提高经济效益.但这种单一的政策目标限制其应有作用的发挥,现行资源税没有表达政府对资源的所有权和管理权,因而无法通过征收资源税表达保护资源、限制资源开采的意图.单纯的级差性质的资源价值和不同资源在经济中的不同作用,而且不能将资源开采的社会成本内在化,无助于企业经济增长方式的转变,更不能将资源开采的可持续成本内在化,不利于资源的可持续使用,也就无法保证经济的可持续发展.为此需要对资源税进行较大幅度的调整和改革,主要内容包括:扩大征税范围、提高税率和优化税率结构、改定额税率为比例税率与定额税率相结合、细化税目设置、调整计税依据等.通过改革对资源的节约和可持续利用,对转变增长方式等有重要意义.

4.改革消费税.在国际上,消费税与其他税种相比,一直是个不起眼的小角色,在税收收入的比重中持续下降.直到20世纪70年代后期,环境和生态保护意识在西方国家开始盛行,人们才发现消费税在其中的独特作用,西方各国的消费税课征范围又呈现出逐渐扩大的趋势.根据目前我国消费税的现状,结合当前形势,消费税改革要有利于增加财政收入、增强宏观调控能力、促进社会公平、抑制生态环境恶化与环境资源的保护作用.主要包括三方面:一是调整消费税征税范围.减征或停征一些已成为或正成为生活必需品的征税,如工业酒精、医用酒精、汽车轮胎等,二是适当调整消费税税率.对一般性生活用品以及具有节能、环保等特点的产品实行低税率,对不可再生资源的消费以及对环境污染严重的消费行为等实行高税率,三是适当扩大征税范围,将高档消费品、奢侈品,资源供给缺乏、不宜大规模消费的产品,某些高消费行为和对环境污染的行为及用品纳入消费税征收范围.

5.改革房地产税.改革开放以来我国的房地产税是在不同时期、不同环境下逐步建立起来的,缺乏系统、科学的设计,现行税制已陈旧老化,难以发挥应有的功能.随着市场经济发展,我国社会经济环境已发生了深刻变化,突出问题是城乡之间、城市居民之间的收入分配差距有扩大趋势,各级政府之间的收入格局也出现严重不平衡现象,各产业之间的发展和资源配置的结构也不平衡,财政调节的效果较弱,这在客观上要求我们推进税制改革、完善财产税体系、加强税收调节的作用,而房地产税处在个人收入分配和房地产业发展的交叉点上,从它着手改革显然是有利的.主要包括:(1)将现行房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和相关收费(包括由土地开发商所缴纳的税费、土地出让金等)合并开征统一的物业税,以减化税制、优化结构(减少转让、出租环节的税收,加强持有和使用环节的税收),(2)新的房地产税应按市场价值和统一标准评估物业的实际价值、从价计征,采用差别税率,同时考虑我国现行房地产税的税率、结合各年度各地方财政收入需要和纳税人的负担能力等因素选取较低的税率,(3)清理房地产行业收费,取缔不合理、不合法性质的收费项目,以减轻纳税人的税收外收费.

四、小结

2008年全球金融危机,无疑是这次结构性减税的直接诱因.而优化经济结构、优化税制结构以及维护社会公平则是根本原因.从目前的经济境况来看,最近几年,我国财政收入大幅增加.据统计,2008年全国财政收入为61330.35亿元,占国内生产总值300669.97亿元的20.40%,比上年增加10008.57亿元,增长19.50%.财政收入中的税收收

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注释:

{1}数据来源于Athur F Jones Jr & Daniel Heinberg The Changing Shape of the Nation’s Ine Distribution Current Popilation Reports U.S. Census Bureau.

{2}数据来源于国家税务总局网站,并经计算得出.l

{3}数据来源于国家统计局网站,并经计算得出.219.235.129.58/wele.do.