稳步推进乡镇财政预算标准化改革

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【摘 要】近年来,为推进乡镇财政预算标准化改革工作,进一步完善预算编制、执行、监管和绩效等管理环节,制定了适合各县区理财工作的预算标准化管理模式,各县区积极探索取得了显著的成效,乡镇财政财务管理工作逐步由核算管理型向预算管理型转变.但是,仍然存在着一些问题,究其原因主要在于改革尚未形成合力,改革的突破口和路径选择仍需进一步探索,促进改革的其他配套制度仍需不断不完善.文章针对推进乡镇财政预算标准化改革中存在的主要问题进行了阐述,分析其成因,并就如何顺利推进改革提出了对策建议.

【关 键 词 】预算标准化；改革工作；对策建议

文章编号：ISSN1006―656X（2014）01-0091-02

开展乡镇财政预算标准化工作是提高乡镇财政管理的重要环节,是从源头上防范财政风险,提高乡镇财政运行质量的平衡的重要保证,也是提高乡镇财政科学化精细化水平的重要举措.随着乡镇经济社会的快速发展,乡镇财政的收支规模越来越大,有效运用预算管理途径,实现“保工资、保运转、保民生”的目标,既是增强基层政府公共服务能力的现实需要,也是建立和完善乡镇基本财力保障机制的内在要求,更是加强乡镇财政资金监管的重要内容.国家实行分税制财政体制以来,乡镇财政预算管理从无到有,从粗到精,不断向科学化、精细化、标准化发展.按照财政部“两基”建设、提高乡镇财政科学化、精细化管理水平的要求,各县区在预算标准化改革取得一定成效的同时,许多问题也逐渐凸显,如何稳步推进乡镇财政预算标准化改革成为乡镇财政科学化精细化管理的重中之重.本文就如何加强乡镇财政预算标准化改革进行一些探讨.

一、乡镇财政预算标准化改革运行现状

自推进乡镇预算标准化改革以来,各县区乡镇紧紧围绕“程序规范、监管前移、绩效评价、保障有力”四个方面,加强理论研究和制度建设,健全管理机构设置,进一步完善预算编制、预算执行、预算监督和绩效评价等环节,已初步形成了管理职责明晰、制度程序规范、编制方法科学、决策过程透明、管理手段先进的乡镇财政预算管理体系,各乡镇都实行乡镇财政预算的管理方式,各乡镇财政预算均提请乡镇人代会审议,经人代会批准后予以执行.总体上来讲,自推行乡镇财政预算标准化改革以来,乡镇编制预算水平逐步提高,预算编制方案逐渐完善,预算编制流程逐渐规范并逐步实现了乡镇财政预算编制、上报、汇总、审核、下达的信息化处理过程.但是对乡镇财政预算管理工作仔细分析研究,不难发现,一些乡镇预算管理流于形式,编制粗糙,执行随意,监督弱化,缺少科学性、规范性和严谨性.主要表现在以下几个方面：

（一）是在预算编制上,编制过粗,预算定额和支出标准缺乏科学性.主要表现为：年初预算编制时难以充分考虑,年终追加预算较为突出,基本只能以支定收；预算编制方法不够科学合理,固化了各部门之间分配格局,使预算安排脱离实际；预算编制粗放,大多闭门造车,乡镇财政预算、支出标准和预算定额未经科学的测算,项目支出随意估算.

（二）是在预算执行上,干预执行,约束软化,刚性不强,主要表现为：预算管理基础工作比较薄弱,随意调整改变支出项目,随意开收入减免口子,随意变动预算结构,随意改动拨款指标和用途,经费报销不规范.

（三）是在预算监督上,监督弱化,流于形式.主要表现为：预算编制执行过程中事前监督缺少指导性,事中监督缺少针对性,事后监督缺少约束性；乡镇人大监督作用没有有效的发挥,也确少专业人才对乡镇预算开展日常监督.

二、乡镇财政预算标准化改革存在的主要问题

（一）对乡镇预算管理认识不够.一些乡镇党政领导、乡镇干部存在对乡镇预算管理的认识误区,缺乏预算法制观念,认为乡镇财政不可预见因素太多,不可能做到科学化、精细化和标准化,如果做到科学化、精细化和标准化反而会增加乡镇做事的压力,束缚当地经济的发展.

（二）预算编制方法落后,不够精细.一是预算编制长期沿用“基数法”,使各部门在财力有限的情况下,高不下低不上.二是预算支出项目不细不全.乡镇预算只对基本支出进行较为详细的测算,因所有专项资金完全依靠上级财政转移支付,缺乏项目建设预算.三是受资金总量控制,不能充分保证各项需要,预算编制也不够精细,导致实际工作中不能严格按年初预算执行,预算调整较大.

（三）乡镇收入来源单一,保障水平低,主要依靠上级财政转移支付和补助.目前大部分乡镇基本上均以农业为主,经济结构单一,以种植养殖业为主,二、三产业发展滞后,基本没有乡镇本级收入.随着各类减负政策的大量出台,各乡镇非税收入也大幅度减少.

（四）乡镇支付压力大,化解债务难.各乡镇运转基本完全依靠上级财政拨款,年度预算只能保证人员工资和勉强维持办公经费,支出压力大.一是基层维护社会稳定费用高.二是新农村建设、计划生育、广播电视、基础设施建设等工作的投入力度逐年加大,乡镇财政十分紧张.三是各类检查、考核、达标、验收繁多,开支较大.四是乡镇经济发展压力大、招商引资难、项目建设支出大且难以估计.五是农村税费改革转移支付资金增加额度少,但是该项支付的很多项目标准已大幅提高,村级组织运转负担大.六是乡镇债务沉重,化解困难.

（五）预算管理队伍建设不足.基层财政所人员力量比较单薄,且流动快、补充困难,一人多岗,业务繁重,工作压力大,要增加编制和正式员工都比较困难.大部分乡镇财政所一般只有四名工作人员,专业素质良莠不齐.体制内外预算管理队伍建设得不到加强,加之政治精英人物的管理理念跟不上, 因此乡镇预算标准化改革有一定的难度.

（六）改革监督管理缺失.财政部门作为政府预算管理的职能部门,从所对预算管理工作的专业优势出发,责无旁贷地应承担着绩效预算改革的制度制定、政策指导和督促检查工作,实现保障改革和坚持改革的初衷,防止“伪改革”与虚假绩效信息传递,树立改革威信,完善制衡和监管机制.但目前缺乏完善的一套乡镇财政预算管理标准化改革措施,改革工作进展如何自然没人监督理睬,今天改还是明天改,人为因素很多,不同程度制约了改革的进程. 三、加强乡镇财政预算管理的对策及建议

坚持推进乡镇财政预算标准化改革对积极推进科学发展的财税体制、推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制有着重要的意义.因此,我认为,推进乡镇财政预算改革工作要以切实提高乡镇财政预算管理为核心,以体制机制和队伍建设为保障,统筹规划,分步推进,并努力将预算绩效管理理念深度融入预算全过程.从当前预算管理工作的现状、存在问题来看,应当遵循财政改革和科学理财的规律,从规划、制度、组织、培训等多方面实施改革创新.具体要从以下三个方面出发：

(一)融入乡镇预算绩效管理

乡镇财政预算绩效管理是以财政资金支出绩效评价管理为抓手,有效的优化财政收支管理各个环节,这是加强乡镇财政预算管理的根本保证,是提高政府管理效能和财政资金使用效益的有效途径,是深层次解决现行乡镇财政预算管理中普遍存在的管理粗放、财力分散,执行不当,监督不严等突出问题的必要管理手段.要按照“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理要求,逐步探索建立与乡镇财政相适应的预算支出绩效评价体系.通过乡镇财政预算绩效评价结果对乡镇财政预算支出执行、管理方面存在的问题进行整改落实.

(二)建立三个机制

1.建立制度机制

要进一步的完善预算管理的法律法规,进一步完善零基预算的办法,进一步因地制宜、科学合理制定标准,增强乡镇领导干部依法理财、依法行政的意识.县乡两级财政部门要积极主动向乡村干部,特别是乡镇党政领导宣传预算法、县乡财政管理体制、开支标准等法律法规和政策制度,统一思想和认识,加强预算管理.

2.完善监督机制

健全预算管理组织机构.在推进乡镇财政预算标准化改革中,必须有一个分工职责明确的组织机构作为载体,来确保制度的实施.在乡镇财政预算标准化改革推进度过程中,不仅仅需要预算股、财政监督管理局实施相关职能,还应该在两个部门分工的基础上有效的综合,构建一个乡镇财政预算绩效评价部门,可以由财政部门内部成立由预算股牵头,其他部门预算管理股室组成改革协调领导办公室,充实并保持相对稳定的人员参与.在审计、立法机构和其他政府部门建立预算分析员制度,加强协调和开展乡镇财政预算管理,从而间接提高部门项目管理、资源配置等管理能力,实现从传统预算管理向全面的科学化、标准化、精细化、绩效化的预算管理.

3.加强培训机制

乡镇财政预算标准化是一项复杂的技术工作,专业性非常强,要求政府部门管理人员具有一定的知识储备和专业素养,这需要定期或不定期的进行培训.其对象主要分为三类：第一类是行政干部队,第二类是基层财政所工作队伍,第三类是乡镇预算绩效评价实施队伍.

（1）加强行政干部队伍培训.行政队伍是政府公共管理的主力军,其政治、业务、能力、心理等素质的高低,对于一个地区的经济发展和社会进步影响重大.因此,要加强行政队伍培训力度,使他们懂得乡镇财政预算管理的基本原理和方法及其重要性,转变观念,提高组织协调能力,增强依法理财的意识.

（2）加强基层财政所工作队伍培训.基层财政所工作队伍是预算管理重要的实施者,其素质的高低直接影响预算管理水平的高低.因此,一方面要积极争取乡镇党委政府的支持,想方设法充实财政所人员,做到有人办事.另一方面要采取多种方式加强人员培训,提高乡镇财政干部综合素质,做到有能力办事.

（3）加强乡镇预算绩效队伍培训.绩效预算是预算方法的一次创新,是财政管理方式的创新与变革.乡镇预算绩效队伍是完善预算管理监督体系的重要力量.通过培训使他们参与到乡镇预算管理过程中,使财政部门、主管部门、资金使用单位和行业专家共同参与改革协作,发挥最大优势.在预算资金安排前给予一个综合性的绩效评估,按照“谁拨款,谁问效,谁用款,谁对效果负责”的责任链,有助于提高项目支出的经济、效率和有效性, 提高预算资金管理的使用和资源配置.

(三)强化预算评审,把握五关

在“乡财县管”事中监管、事后监管的基础上,切实强化预算评审,积极推进财政监督关口前移,力求实现乡镇财政预算“基础数据精细化、基本支出标准化、项目编制科学化、监督监管透明化”.

1.把握预算编制的质量关

乡镇政府在预算编制过程中,坚持量入为出的原则,合理确定收入争取目标,合理确定支出控制目标,最大限度地减少预算计划的水份.在编制方法上,全面推行部门预算,全面实行零基预算和综合预算；在编制程序上,建立“两上、两下”预算编制流程,层层编制审核；在编制范围上,必须把乡镇政府可支配的各种预算内外资金均纳入预算,提高财政预算编制的完整性；在收入预测上,建立各部门间的联合协调机制,在认真调查细致分析的基础上,科学合理预测收入；在安排预算支出上,基本支出严格按照编制、实有人数、定员定额标准编制,项目支出严格按照当地财力和项目的轻重缓急,实行滚动管理.

2.把握预算审核的程序关

乡镇财政预算审核要牢牢把握四个方面的内容：政策上,乡镇预算编制必须符合国家的政策方针,必须符合预算支出等有关法律法规相冲突,必须遵循当地乡镇政府的经济社会发展规划；编制上,乡镇预算编制必须符合范围、方法和内容；标准上,检查各项支出预算安排是否达到国家法定的标准,对于未达标的支出项目,通过优化支出结构,确保严格执行国家相关法定财政支出标准；原则上,审核乡镇预算编制是否坚持量入为出,收支平衡的原则,充分考虑减收增支因素、政策因素、经济因素的变化,严格审核有关专项支出,看是否属本级政府所列的需重点保障的支出项目.

3.把握预算执行的进度关

在乡镇财政预算执行上,可以制定“时间表”进行财政拨款,进一步规范财政资金签批拨付程序,增加财政预算执行透明度.一是充分发挥财政所的职能,预算内资金由预算单位提出申请,财政所审批后拨付；二是对于各类项目支出管理等专项资金,实行分类管理和控制,做到专款专用；三是对于各类基建工程款、各类报账资金等资金,按照“自下而上”的审拨方式严格执行；四是对于乡镇各类行政性收费收入、罚没收入以及其他非税收入返还由乡财局全额返还乡镇,乡镇实行综合财政预算,统筹安排使用.

4.把握预算调整的尺度关

乡镇财政的年度综合预算执行方案批准确定后,任何人不得任意更改、增删,不予调整.一旦预算“突破”,例如出现赤字的,需要调整预算,必须按照有关规定,经人大讨论通过并严格按照程序进行.

5.把握预算监督的力度关

要大力加强乡镇财政预算监督,一是乡镇人大要切实履行和发挥法律赋予的监督职责,结合社会大众、新闻媒体的舆论监督,加强对乡镇政府财政预算、决算、预算调整的审查和监督,由程序性监督向实质性监督和由事后监督向事前监督转移；二是财政、审计、纪检等部门要加大乡镇财政督查力度,严肃查处违纪违规的单位和个人,切实加强乡镇财政预算和执行监督管理；三是积极开展乡镇财政预算绩效评价,建立监督预警机制,建立预算信息公开机制,建立预算监督机制.

总之,要推进乡镇财政预算标准化改革,就必须形成改革合力机制,沿着理念到制度再到方法系统地进行考量和推进改革,才能实现科学理财和改革的目的.