近代中国国家建构中的财政预算尝试

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摘 要 ：通过公共预算这一外部制约机制来约束政府的财政行为,是现代国家的选择,现代意义上的预算制度即由此而产生.中国预算制度产生的历史,与其国家代议机关——资政院的产生与发展同步,资政院第一场常年会对宣统三年预算案的审议,是我国代议机关财政预算审议的最初尝试,而这次预算审议的不了了之,也暴露出清政府自身无法摆脱的困境.清朝政府试行的预算制度没有能够带领其像西方国家那样走向现代,是由于缺乏对于公共财政精神内核的理解和把握,清廷只是在形式上仿效了西方国会审议预算的办法,皇权始终试图牢牢地掌控着一切,预算也只是徒具形式而无现代预算的实质,其促进中国现代国家建构的意义和价值也就没有充分表现出来.

关 键 词 ：预算制度；资政院；预算审议

中图分类号：K251文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）11—0134—04

西方各主要国家在其现代化转型的关键时期,财政预算问题都曾经发挥过至关重要的作用.回顾历史,在西方各主要国家现代国家建构的进程中,其议会与行政机关关于财政、预算权力的博弈,总是处于变化而多样的竞争之中,议会的预算权力是议会最基本、最重要的权力,议会最先从行政机关获得的正是财政方面的权力,之后才是立法权和人事任命权,很多国家正是围绕这些权力才逐渐形成了现代政治体制.1910年,清王朝建立的资政院在第一次常年会议决的宣统三年（1911）预算案,是中国历史上第一个代议机构首次对朝廷收支进行监督和审核的历史事件.但这次预算审议的尝试也暴露出晚清政坛自身无法摆脱的困境,民国学者杨汝梅甚至认为清末新政时期的预算尝试是“仅为吾国预算史上留一空名”①.事实上,资政院在第一次常年会上对于宣统三年预算案的确实发生过激烈的争议,也确实由于当时的政治环境等原因而不了了之.反思这段历史,留下的既有擦肩而过的预算希望,也有对于中国现代国家建构进程中原有体制内在掣肘的反省.

一、中国公共财政思想的萌生

公共预算对于古老中国而言完全是一个舶来品,它在中国近代以来的历史中发展演进,堪称中国社会现代化进程的重要标识.中国财政预算制度的现代化肇始于清末,开拓于民国,1911年的预算案,意味着中国第一次有了制约皇室财权的制度.②清后期,随着内忧外困的加剧,清廷的财政支出大大加剧,为了维护统治,清政府不得不依赖大量举借外债以维系,大量的实业借款和地方性借款又加剧了财政困难.这一时期,如何更好地整顿财政,逐渐成为有识之士关注的话题.较早传入中国的西方财政预算著作,是姚东木辑的《日本会计录》,郑观应也曾建议颁行“度支清账”的国家预算,并将之称为中外各国“通盘理财之法”.③此后,知识界对旧式财政体制的反思与批评的声音越来越多,目标直指户部,直言“今户部号为司农,农自为农,而所司者非农也.钩稽簿领,量较锱铢,画诺盈廷,积牍山立,直一片糊涂账目而已.亦若兵部之不管兵,它皆仿此”④.到了清末新政时期,政界精英更是力主代议机关对于国家预算的监督权,梁启超指出,国会在财政预算方面的职权,所谓“最要而不可阙者有二：一曰议决法律,二曰监督财政.法律非经国会赞成不能颁布,预算非经国会画诺不能实行.凡所以限制君主之权,无使滥用也.是故无国会不得为立宪,有国会而非由民选,不得为立宪；虽有民选国会,而此两种权力不圆满具足,仍不得为立宪”⑤.当时很多清廷官员也认识到议会政治对于国家财政的重要意义.湖南知县熊范舆等人上奏主张立即设立民选议院,所陈主要理由,就是其有利于国家理财：“世运进步则政务之范围日见扩张,即财政之支出日益加钜,此各国之公例也.”“惟有开设民选议院,使国民代表参与财政,则国家当行之政务,既经国会所赞同,国民经济之盈虚,复为国会所深悉,是故对于行政之费用,必不至惟求减缩,以贻误于国家,对于收入之来源,亦必能斟酌事情,以调和乎民力.东西各国国富而民不穷,政修而财不困,其国民每岁之负担,常十数倍于我国,而全国无怨税源不竭者,有民选议院以为之枢纽故耳.且预算先于下院,故人不疑其私,协赞出于事先,故民不议其后,所以人们怨谤抗拒之事,可以绝于下,官吏肥私中饱之弊,可以清于上.”⑥熊范舆等人虽然只是县级官员,讨论的却是国家的一级大事,其所伸张的观点概括起来,其一,财政事务需经民意机构的认可才具有对行政部门的约束力,以及与民众的承受力相合；其二,财政资源的筹集比例并不因民意机构为分配枢纽而必然减少,反而会由于预先得到民间的谅解而“十数倍”地增加,西方诸国的经验数据可证；其三,一直难以治理的民间抗税和官场腐败现象可因预算体制的设立而减少,以致消弭.

用今天的眼光来看,清末新政时期,社会精英对西方国家的财政立宪之路逐渐了解,试图仿效西方,通过成立国会来实现对清廷财政预算的监督,不仅可以实现国家体制的现代转型,还能够从体制内缓解清廷的财政危机.立宪派在其领导的国会运动中,更是在《国会同志会意见书》中直接以财政问题警告清廷：“埃及、印度之亡,由于财政穷蹙,法国革命之起,由于财政紊乱.”而资政院的议员直接讲到了召开国会对于帮助清廷度过财政危机的好处,所谓“如果开了国会,则财政有监督机关,将来中国借款就不致乱用,办铁路可以赚钱,办实业可以赚钱,一切农工商应办之事,皆可以借外款兴办,大约九七扣四厘利即可借到,岂不胜于一分二厘卖公债票多多”.⑦可见,清末新政是在20世纪初叶清政府财政收支能力捉襟见肘、维持统治岌岌可危,以及西方政治经济思想大量涌入中国的历史背景下发生的,一场近现代意义上的预算制度改革运动,便由此径登上了历史舞台.

二、资政院与近代中国财政预算初尝试

在中国历史上,由第一次明确提出实行国家财政预算制度的是光绪帝,他曾在一份上谕中称：“近来泰西各国,皆有预算用度之法.著户部将每年出款、入款,分别列为一表,按月刊发,俾天下咸晓然于国家出入之大计,以期将来节用丰财,蔚成康阜,朕实有厚望焉.”⑧虽然由于戊戌变法的失败,光绪皇帝的国家预算之梦暂时搁浅,但历史很快就在清末新政时期,重新为中国近代预算制度的建立创造了机遇. 1906年,清政府决定清理财政并试办预算,设立了总管财政事务的机构——度支部,同年还宣布仿行立宪,表示愿意让君主制逐步过渡到君主立宪制,发布懿旨曰：“立宪政体取决公论,上下议院实为行政之本.中国上下议院一时未能成立,亟宜设资政院以立议院基础.”⑨1909年,度支部奏定《清理财政办事章程》和《各省清理财政局办事章程》,设清理财政处,并向各省派出正、副监理,负责稽查督催各省清理财政工作,各省设立清理财政局,专办清理财政事宜.同年颁布的资政院院章和议员选举章程中也明确了议会对于政府预算的监督之权,即“立宪国之有议院,所以代表民情,其议员多由人民公举,凡立法及预算、决算,必经议院协赞,方足启国人信服之心”⑩.1910年,清政府在清查各省财政收支的基础上,仿效西方国家制定预算的新型财政体制,决定试办全国财政预算.在资政院第一次常年会上,资政院议员们纷纷赞同由度支部统一财政,认为度支部作为总管财政事务的机构,应该有一个统一财政的方针.议员邵毅指出：“办预算的事情,总要度支部有个统一财政方针,对于各省行政经费应当一律将存余款项提到度支部,于是度支部可以立一定的方针.如果存余款项不提到度支部,各省对于行政上有钱的就办,没有钱的就不办,这实在不是度支部统一财政的方针.”统一财政已成为许多议员的共识：“从前官制与财政相辅而行,每一个行政衙门就有一个度支部,各有各的财政,彼此不能通融办理,所以稽查亦难着手.今欲图财政之清理,就在财政之统一.若财政统一,统归度支部管辖,则此外官吏何从?”一些议员更进一步提出统一国库的动议：“统一国库办法,各省部存余款项应当通通交度支部,与从前各省各部自为风气情形不同.譬如本省有钱,别省也能用；本部有钱,别部也能用.这个财政是全国财政,不是哪一省哪一部的财政.”议员林炳章认为：“本院议员已有提出国库统一议案,此案能够通过实行,各省所余存款方能统一于度支部.存款得统一于度支部,方能以此省之余拨济彼有之不足,全国财政始收敏之效.”

在资政院第一次常年会上,为了保证预算案能够顺利进行,度支部制定和完善各种章程,积极听取各方意见,议员们也积极建言献策,不敢有所松懈.在认真审阅相关经费之后,资政院发现宣统三年国家预算赤字竟达7000余万两,清廷本希望由资政院出面提出增加租税弥补这一亏空,而资政院的议员们却发现预算岁出部分有太多冗费,纷纷提出核减行政支出,尽量节省经费.这一举动自然招致各部及其特派员的抵制和反对,但是资政院还是挺住压力,审查核减77907292两,通过了裁减部门及各省预算的决议.

三、近代中国预算审议实施中的困境

遗憾的是,资政院这次对于宣统三年预算案的审议和裁剪,并没有得到真正执行.本来,清政府决心召开国会多少就有些权宜之计的意思,在强大皇权的笼罩下,无论是资政院还是地方咨议局,议员们在行使自己财政预算相关职权时,总是难以摆脱行政权力的控制.一般而言,政府的各个部门行使其权力均是从自己的利益出发的,很难调和,而用预算这种新型的和不够完善的约束机制来规制、监督政府各部门和各地方之间的利益均衡,在当时还显得力不从心.宣统二年,各省咨议局开会期间,普遍要求审议本省预算,但宪政编查馆、度支部仅答应将宣统三年各省预算送咨议局参考,而各督抚甚至不把预算送交咨议局,即使送交,也不完整和不够真实,地方咨议局对预算的审查监督更是无从谈起.为此,各省咨议局纷纷向资政院申诉,资政院也曾经过众议之后质问度支部,但度支部只是以“奏请核议”搪塞.与此同时,资政院审议之后的预算案成立后,各省督抚也并不买账,梁启超在《为筹制宣统四年预算案事敬告部臣疆吏》一文中这样描述地方大员们的态度,即“视同无物,纷纷请变异”.

除了地方政治势力的阻挠,作为中国历史上第一次全国意义上的预算,其在很多技术环节也需要完善,所谓“办理预算,本系我国创举,前此既无预算案、决算案可以援照比较,故审查时非常困难.筹备清单本年又系试办各省预算,故政府所送来之预算案,皆是省各为册,一省一个统系,所谓俄罗斯之割据预算是也.而资政院章程又以事分科,是预算册之组织与分科之方法不免冲突,固由分离之预算求为统系之预算,又属非常困难之事.经股员会议决,佥以按事审查为一定准的,应不避此困难.此审查方法与原预算案不同之点也.至审查方针,经股员会叠次讨论,全以为中国现在时势,自应从政治一方面鞭辟进行,固不可仅以财政上之眼光审查之,而当以政治上之眼光审查之也”.我国晚近各代王朝都未有过预算编制和执行的实践,没有现成的经验可资借鉴,而一省一个“统系”的预算案,当时还没有建立起一种有效的制度将其统领起来.于是,议员们将这种“割据预算”的弊端归结为政治的因素在起作用,不变革当时的政治便无现代预算可言,这是很有道理的.此外,当时缺乏现代预算的技术供给和体制的精心设计,以及主持预算改革的人本身缺乏现代政治和预算意识和知识等也是重要原因.

对这个层面的问题,资政院议员们是有所认识的：这次预算审议仅仅是对西方预算制度的某种表面的仿效,而其公共预算的精神实质并没有落实在制度之中：“其表面上之体例,固与东西各国预算册无甚区别,但精神上不无缺点.缺点何为?一则无财政上之计划,一则无政治上之计划也.谓其有财政上之计划,则必准各国预算之原则、原理为收支合用之准备.今其内容,出入不敷者五千余万,而全部预算册内,究无何等弥补之方法,则不得谓为有财政上之计划无疑也,其缺点一.如谓其有政治上之计划,则必内审查本国现状、外观各国趋势,以定大政之方针.尽其内容所载军事行政、教育行政、经济行政,果注重何事,实不能得其要领.推其意,几欲皮貌各国文明政治,于一二年内悉举而推行于我国；旧日腐败之政治,又不忍涤荡而廓清之.于是新的、旧的,文明的、腐败的,纷然杂陈于预算案内,毫无损益缓急之区别.”

在预算制度的细节安排上,议员们也提出了批评,刘泽熙议员认为,留给资政院预算审查的时间过短：“本年本系试办预算,一切根本问题都未解决,实无办理预算之程度,不独编织者非常困难,即审查者亦复非常困难,故不能不筹改良地步,且不能不从根本上筹改良地步.”对此,当时报刊上的评论也有涉及,认为“我国从前编制预算,于编制调查决定俱无一定之时期,往往年度业已开始,而各省岁入岁出之概算,尚未送达于财政部,虽欲编制总册已苦,无从遑论,提出去年七月众议院催问预算案财政部答复,以各省现未送到为辞,不独各省即众议院自身之概算,亦复尚未造送,夫为预算基础之概算,过期尚未编成而欲财政部如期提交预算,不具舟楫,而冀其经渡沧海也”. 处在如此政治漩涡中的资政院,其预算审议落实的效果,也就可想而知了.面对这样一份大幅度裁减政府预算额度的预算案,清廷虽然不便公开驳斥资政院,但下了一道谕旨,称：“现在国用浩繁,财力支绌,该院核定宣统三年预算总案,朕详加披览,尚属核实.如确系浮滥之款,即应极力削减；若实有窘碍难行之处,准由京外各衙门将实不用敷各款,缮呈详细表册,叙明确当理由,迳行具奏,侯旨办理.”这一谕旨无异于将各部门各督抚的预算开支权柄重新揽入皇权,为各部门的行政开销开了绿灯,而各地督抚更是心领神会地对资政院的决议加以抵制,致使资政院裁减预算的议决事实上形同具文.资政院议员黎尚雯的一段话,颇能代表当时议员们的心情：“资政院是个立法机关,而所上的奏案没有一个有效力的.既没有效力,资政院所议的事还有什么价值呢?国家所以要立宪的缘故,就是

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历史留给人们的机遇总是只有一次.近代中国虽然有不少学者走到了时代的前列,接受了西方的财政预算思想,而清政府迫于自身财政危机和财政自救的考虑,也在清末新政时期进行了清理财政和试办预算的改革,但是,中国的近代预算制度并没有能够带领清王朝像西方国家那样走向现代.由于缺乏对于公共财政精神内核的理解和把握,清廷只是在形式上仿效了西方国会审议预算的办法,皇权始终试图牢牢地掌控着一切,预算也只是徒具形式而无现代预算的实质,其促进中国现代国家建构的意义和价值也就没有充分表现出来.终于,资政院在无可奈何中黯然退出了历史舞台,而等待着推翻大清王朝的社会革命,也已经为时不远了.

注释

①杨汝梅：《论吾国预算制度之特质》,《民鸣月刊》1931年第3卷第3—4期.②任晓兰：《国家观视角下中国的公共预算演进评析》,《天府新论》2012年第4期.③郑观应：《盛世危言·度支》,华夏出版社,2002年,第299页.④上海图书馆编《汪康年师友书札》,上海古籍出版社,1986年,第336页.⑤梁启超：《饮冰室合集文集》（二十三）中华书局,1989年,第39页.⑥故宫博物院明清档案部编《清末预备立宪档案史料》,中华书局,1979年,第613页.⑦李启成校订《资政院议场会议速记录晚清预备国会论辩实录》,上海三联书店,2011年,第112、487、92、487、487、459、457、461、505—506页.⑧刘锦藻：《清朝续文献通考》,浙江古籍出版社,1988年,第8275页.⑨故宫博物院明清档案部编《清末预备立宪档案史料》,中华书局,1979年,第606页.⑩赵尔巽：《清史稿》（志八十八）,中华书局,1977年,第333页.任晓兰、常丽媛：《论清末资政院预算审查权的确认与行使》,《西南大学学报》2012年第5期.《国风报》第一年第7期,中国纪事,第4页,转引自韦庆远等著《清末宪政史》,中国人民大学出版社,1993年,第447页.陈宗蕃：《论今日之预算》,《庸言》1914年第2卷第6期.宣统二年十二月分现月档簿,转引自韦庆远等著《清末宪政史》,中国人民大学出版社,1993年,第449页.

责任编辑：何参