公务卡预算制度的立法监督

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[关 键 词 ]公务卡；监督；财政预算；立法

一、公务卡预算制度的相关概念

为了适应社会主义市场经济的飞速发展和满足建立公共财政体制的要求,我国政府从20世纪90年始,进行了以部门预算、收支两条线、国库集中收付制度和政府采购制度等为主的预算管理体制改革.其总体目标是财政预算公开透明、科学规范、廉洁高效、完整统一.

在这一时期,针对20世纪90年代的历史背景,随着我国公共财政体制不断健全,预算管理制度改革全面推进,财政财务管理透明度明显提高,同时国内公务产业快速发展,受理环境明显改善,适应现代管理需要的信息网络系统也日益健全,为全面推行公务卡制度提供了良好的基础条件,我国开始推行公务卡预算制度,那么何为公务卡预算制度呢?公务卡预算制度（简称公务卡）是根据《财政部 中国人民银行关于印发＜预算单位公务卡管理暂行办法＞的通知》（财库〔2007〕63号）的有关规定,预算单位工作人员必须持有和使用的,主要用于日常公务支出和财务报销业务,并兼顾私人消费的信用卡,且不可办理附属卡,其作为一种现代化支付结算工具,不仅携带方便,使用便捷,而公务卡透明度高,所有的支付行为都有据可查、有迹可寻.推行公务卡制度,无论对提高财政财务透明度、推进源头防治腐败工作,还是对加强预算单位财务管理、推进全国产业发展等,都具有重要意义.

二、公务卡预算制度的理论基础和立法现状

1.基本法律法规依据.公务卡预算制度的基本法律法规依据主要包括《预算单位公务卡管理暂行办法》、财政部和部门统一制定的《公务卡委托代理协议》、各单位与委托代理银行签订的《公务卡服务协议》,以及《预算单位公务卡结算管理暂行办法》以及《预算法》的有关规定.以及2007年5月14日,央行和财政部联合召开了全国公务卡应用推广会议,在会上财政部与会负责人表示实施公务卡预算制度要遵循四项要求：一是明确相关各方职责；二是满足公务卡属性要求；三是满足财政动态监控；四是要加强协调配合,营造良好的外部环境.除此之外,更多关于公务卡预算制度的法律规定还是空白,公务卡预算制度也没有相应的法律体系,这就意味着在责任划分,风险承担上还非常模糊,一旦产生问题如何划清责任边界,如何体现价值取向也是十分不明确而容易产生弊端的,这些问题是非常迫切需要一部完善的法律制度来解决的.

2.立法现状.我国《宪法》把审查和批准预算及预算执行情况的报告列为各级人民代表大会的职权,把审查和批准财政预算调整方案列为各级人大常委会的职权.截至2005年,我国有62部现行法律、72部行政法规对行政财政预算有所涉及.1999年12月25日,九届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于加强预算审查监督的决定》.在此之后,全国各地对此也进行了积极的改革与探索,并取得了一些成绩,许多省市都颁布了本地区的《预算监督条例》.如果对于公务预算的监督机制能够归入法律自成体系,将有望成为继《行政许可法》、《行政处罚法》等法律之后又一部规范政府行为的法律.改革开放之后的中国,随着依法治国理念的贯彻,对国家行政权力规范化和行政相对人合法权利的保护的呼声日高,因此研究公务预算的监督机制对保障行政权力的正常运作,法律法规的实施,社会公序良俗的维护都有着重要的意义.

三、《预算法》修正案的几点问题

《预算法》的修正案最近被学界争相热议,一旦这个修正案能够成功的出台,许多面临财权的问题,许多预算法所料想不及的实际问题将有所缓解,例如一直困扰学界的财权与事权之争,如果既要发展自身的经济又要保证财政的税收的话,如何平衡过渡性开发与经济增长,就是财权与事权最明显的纷争.再如,修正法草案所要解读的是如何才能够保证预算的合理应用,也就是现如今在各级政府普遍存在的预算外资金将要成为历史,预算法修正案也将规范财政的转移支付制度,将许多没有编入预算体系的转移支付规范化,保证预算的完整性、预算执行的规范性和预算监督的严肃性.与此同时,与转移支付相类似的还有税收返还,在8月底《预算法》修正案草案征求意见稿的提出上,政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算等四个部分将全部包含在各级政府预算中,各级政府、部门和单位必须将所有政府收入全部列入预算,并明确公共预算收支的范围.

而在此次的预算法修正案中没有细编的部门预算,原本只有一些大致的数字、账本太过粗放,审议、监督都无法实现,在这部修正案中也会编入预算法.例如焦作的预算编制执行首先要经过专家论证、社会审评等环节,而这些环节都要人大采取事前监督,从预算会议的一开始就参加监督.著名学者杨志勇认为,财政公开是中国目前解决监督不力的唯一有效方式.只有加强监督才能逐步理顺和地方的分配关系,加强预算管理监督,整顿规范分配秩序,逐步解决县乡财政困难问题.

四、如何完善现有公务卡预算制度下的立法监督

公务员既是公务消费的政策制定者,又是政策执行的受益人.一人扮演多个角色必然导致公务消费的激励作用失效.财政所凭借的是公共权力,是以资源分配为体现的,腐败的产生就是公共权力的资源分配私有化,根本上在于将支配财力的公共权力“私有化”,为利益集团牟利,从而导致职务消费等同于权力消费.在加上监督、约束、纠正机制不完善,有关公务消费的规定,既缺乏对公务消费的监督和约束机制,更缺乏对这种行为的处罚机制.许多单位和部门的公务消费混乱,转移支付、预算外支付并存,所以规范公务消费需要完善公共财政制度的立法监督体系.

“对上述造成公务消费膨胀的病根,我们要真正有效地遏止公款乱消费,增强公务消费的廉洁性,还必须在推行公务卡的前提下完善公共财政制度,加强预算监管,打造更加透明公开的现代公共财政制度,从根本上防堵公务消费腐败的发生.”第一,要依据《预算法》建立有法可依的财政预算制度.包括各级政府的预算编制制度、预算审查和监督制度,预算执行以后的审计制度,预算制定的事前监督等.第二,管钱的单位不能支钱,只有财政的钱袋子由人大管起来,规章制度严格执行起来,才能使公共财政受到良好的监督,政府部门的所有开支,都要编制预算,将公务人员的开支纳入财政预算管理,不再存在预算外资金；预算编制要接受各级人大的预算审查和监督.第三,国有资产管理和国营部门的预算监管审计体制的立法监督.第四,建立人大对国有垄断行业的监督和审查,以及相应的社会监督（例如媒体监督和群众监督）.□（编辑/刘佳）