当前财政支出结构面临的主要问题优化

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随着市场经济的建立和发展,我国财政体制进行了重大改革,财政支出范围和资金供应方式也相应进行了一些调整,国家财政尽力筹措资金支持农业、科技、教育及其他国家重点建设事业,为推进整个经济体制改革,促进社会经济的协调发展做出了积极贡献.但是,现行财政支出政策及其支出结构在总体上还不适应市场经济要求,财政支出改革和管理有待加强.现就当前财政支出结构面临的主要问题及优化对策浅析如下:

当前财政支出结构面临的主要问题

一是财政支出总量不足与财政资金损失浪费并存.目前从总体上讲,我国的各级财力规模非常小,特别是当前正处于体制转轨时期,由于分配关系尚未规范,国家财权相当分散,加之宏观经济效益日趋下降,因此,财政支出占GDP的比重仍然较低,但与之相对应的是,一方面支出总量不足,另一方面支出管理难控,资金损失浪费严重.当前整个社会上奢侈摆阔之风日盛,花钱大手大脚、铺张浪费挥霍的现象屡见不鲜,过去长期存在的有法不依、有章不循、管理滞后、财政纪律松弛的现状尚未得到根本扭转.

二是国家包揽过多,财政不堪承受,供给制分配方式尚未完全打破.改革以来,我国财政统收的局面被打破,但国家大包大揽的传统分配思想和财政统支的局面依然存在,财政职能范围及其支出责任没有进行相应的调整,许多应由市场提供的商品和由社会负担的支出仍然背在财政身上.这与市场经济要求不相适应,同时也不利于优化财政支出结构.

三是在财政分配格局,支出“缺位”矛盾相当突出.当前我国的财政支出结构,一方面如前所述,存在着财政包揽过多的弊端,即所谓财政的“越位”;另一方面还面临支出“缺位”的矛盾,这主要是指应由政府承担的社会公共事务,财政力不从心,并没有完全承担起来,或者说财政未能充分发挥支出分配的调控作用.

四是财政供养人员日益膨胀,加重了财政支出负担.财政供养人员与财政支出呈正比例关系,当前我国财政运行面临的一个重大难题就是财政供养人员管理失控,规模庞大,增长迅猛,财政不堪重负,这是导致各级财政困境日益加深、财政支出结构不合理的一个关键因素.

五是分区域看,财政支出的结构性差异十分突出.我国是一个大国,在全国总体财政支出水平低下、支出结构不尽合理的状态下,地方之间的财政支出呈现出重大差别,甚至这一差别出现了扩大化的趋势,这也是当前我国财政支出政策实施过程中存在的一个重大问题.

六是财政支出管理和控制机制尚未健全.政府预算本是规范支出管理最重要、最有效的一项法律制度,是支出管理的基本依据,但预算执行中的随意性和预算约束软化的状况相当严重.此外,多年来预算支出分配一直沿用“基数加增长”的办法,这已被实践证明是不科学的.还有一点需要引起注意,即财政支出中法定支出膨胀,“以法压法”、法与法“打架”的现象十分突出,财政无所适从,平衡压力加大,这实质上也是财政支出管理和控制不健全的一个突出表现.

优化财政支出结构的对策

针对我国当前面临的矛盾和问题,按照市场经济发展要求,财政支出结构必须进行战略性调整,其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾,力求通过改革和政策调整,力求建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制.根据这一思路,今后我国财政支出结构优化的方向、重点及制度保障必须做到:

一是加大改革力度,改变国家财政包揽过多的分配局面.改变国家包揽过多的分配状况,将应由市场和社会负担的部分从财政支出中分离出去,这是在市场经济条件下正确界定财政支出范围、强化财政支出管理需要解决的主要问题,这也是优化财政分配结构、强化重点建设事业发展、改善财政运行状况的重要条件.应解决三个问题:首先是国家财政对竞争性领域的投资要逐步退出.按照市场经济要求,财政投资的基本政策取向是有所为有所不为,也就是要科学界定财政投资的范围,改变财政包揽过多的弊端,逐步减少和退出竞争性领域的投资,以集中财力确保国家投资重点.我国是一个发展中国家,又处于体制转轨时期,当前及今后一个时期的财政投资只能是退出一般竞争性领域,而扶植支柱产业与基础产业等重点竞争性领域,促进产业结构和技术结构的升级;其次是治理和规范事业单位的财政经费供给范围.将市场机制引入事业单位,针对不同的类型(即公益性、准公益性的和经营性)采取不同的财务管理办法;再次是对国有企业的亏损补贴制度进行改革.


二是采取综合治理措施,控制行政人员和经费的膨胀.理论上讲,确保政府机器的正常运转是财政分配最基本的职责.但当前行政体制改革严重滞后于经济改革,政府机器庞大,机构臃肿重叠,财政养人过多,行政管理费呈现出加速膨胀的态势,大大加重了财政负担,致使一些重点建设支出、社会公共性公益性的重要支出未能提供必要的财力保障.因此,今后为了提高政府行政效率,增强财政的调控能力,必须从多方面采取过硬措施,从严控制行政人员和行政经费:首先对财政全面实行人员经费总量和经费绩效考评的管理办法,也就是对单位的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标,进行动态考核,辅之以一定的奖罚措施;其次下决心推进行政改革,精简机构,这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策;再次是建立有效的政府公务员系列的竞争机制,把动力和压力有机地结合在一起,有助于提高行政效率.

三是着力强化国家重要产业和领域的财政投资,增强国民经济长远发展后劲.政府投资是推动经济发展的重要力量.国家应该加大财政投资的力度,充分发挥财政政策在经济发展和结构调整中的重要作用.集中财力,用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面:支持社会公共基础设施建设,构建和谐社会;着力强化农业基础地位,建设社会主义新农村;采取有效措施,加大对科技进步与发展的支持力度;支持和促进国有经济发展.

四是为财政支出结构优化的提供制度保证.首先要改革现行国库分散支付制度,实行国库单一账户制度.国库制度改革的方向是实行国库单一账户制度.国库单一账户制度,就是将政府所有财政性资金集中在国库指定的代理开设账户,同时,所有财政支出均通过这一账户进行拨付,是市场经济国家普遍采用的一种财政资金收付管理制度.在我国实行国库单一账户制度,从收入方面讲,即意味着所有财政收入直接缴入国库,征收机关、执法机关目前设置的各种收入过渡账户以及各部门、各单位自设的各类预算外收入账户将不复存在;从支出方面讲,财政资金将在实际使用时从国库账户直接划入商品和劳务者的账户,有关部门、单位现有的各类资金管理账户则会随之取消.其次是改革基数分配法,实行零基预算.零基预算,就是以零为起点编制预算,对每一个预算单位的资金需求逐项重新审核,根据其人员编制和工作任务重新确定预算资金分配计划.零基预算和过去基数分配法的最大不同在于,摆脱原有预算基数和不合理既成事实的束缚,公平合理地确定预算支出,避免各个预算单位之间的资金苦乐不均.一方面提高了预算编制的公开性和透明度,有利于促使财政资金分配的规范化、程序化,另一方面优化了财政支出结构,对确保地方财政的预算收支平衡也起到了重要作用.再次是引入市场机制,推行政府采购制度.政府采购也称政府统一采购或公共采购,是指各级政府为了开展日常政务活动的需要,将财政的购买性支出通过公开招标、公平竞争和财政部门直接向供货商付款的方式,从国内外市场上为财政开支单位购买商品和劳务的行为.其实质是将市场竞争机制和财政支出管理有机地结合在一起,这一方面使政府可以得到价廉物美的商品和服务,有效地节约财政资金;另一方面使财政管理从价值形态延伸到实物形态,从而改变过去财政支出一拨了之、管理粗放的状况,提高财政资金的使用效率.最后是依法理财,硬化预算约束.市场经济是法制经济,没有法制的强制约束,财政支出的主观随意性就难以避免,硬化预算约束也只能是一句空话.加强财政支出管理就必须坚持和确保依法理财,一方面要严格按照《预算法》的规定和各级人代会批准的预算办事,另一方面要加强财政执法检查力度.

(作者单位:福建省物价局)

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