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农村税费改革对乡镇财政收入的消减效应明显,对增加乡镇财政收入的替代效应较弱；农村税费改革使乡镇财政困难等原有问题充分暴露出来,进一步扩大了乡镇财政的不平衡,使乡镇财政正常运转更加困难；要使乡镇财政走向良性运转轨道,就必须完善地方财政管理体制,完善财务管理机制,加大力度培植乡镇税源,转变乡镇政府职能,建立合理的公共管理体制.一、税费改革对乡镇财政的影响
农村税费改革实施后,对地方转移支付力度不足,上级财政对下级财政的资金支持力度不够,无法填补税费改革后乡镇财政的收支缺口.
二、当前乡镇财政运行的困境
1.乡镇债务包袱沉重
目前全国绝大多数的乡镇都有不同程度的负债.乡镇的负债原因是多方面的,主要是以前多年积累以及偿债能力明显降低造成的负债.尽管许多债务是在农村税费改革之前就已发生,并非农村税费改革造成的,但是由于农村税费改革形成的乡镇财政政策性缺口、收支结构及其预算管理的规范化的刚性约束,在一定程度上增加了这些改革前留下的乡镇债务问题的解决难度.
2.财力保障缺失
农村公共产品是指由一定地区农村居民公共消费的具有非竞争性、非排他性的产品和服务,如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等.中国的农村公共品的供给实行的是以农民为主体的公共品供给机制,公共品的供给通过上交税费的方式最终由农民承担.
3行政成本偏高
分税制改革后,大部分乡镇实行了综合财政预算和零户统管试点,但是传统的粗放式财政管理观念没有得到根本改变,有的乡镇财政所人员较少,素质不高,制度不完善,自身管理尚有待于进一步加强,难以对所属乡镇企业、单位进行有效的管理和监督.更重要的是,农业税取消以后,如何在推进村民自治的基础上,实现对村组财务的有效指导管理,是乡镇财政当前迫切需要解决的课题.
三、乡镇财政运行困难的原因分析
1.现行财政体制的不完善
1.1政府间财权划分与事权划分不对称.政府财力层层向上集中,而政府职能和支出责任却不断下放.中国基层政权不仅要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品,同时还要支持地方经济发展,而且基层政府所安排的支出大都刚性强、欠账多,所需支出基数大、增长也快.
1.2地方税体系不完善.现行地方税中缺乏稳定且有规模的税种,且地方税收立法权、税法解释权、税目税率调整权和税收减免权都集中于政府,地方增减财政收入的自主权很小.
2.财务管理混乱
2.1举债交税、虚增收入.在一部分乡镇,由于上级政府下达的收入任务脱离实际无法完成,为了应付考核,也只得拉税、买税,借款缴税,既造成财政收入的虚假,也增加了债务.
2.2缺乏监督制约机制.现行的《预算法》等有关法律,规定了预算安排和执行的原则是量入为出,禁止地方财政出现赤字和地方政府举债.
3.乡镇经济基础薄弱
乡镇经济仍然是传统农业经济,经济结构单一,以粮食生产为主的种植业仍占主导地位,非农经济规模小,盈利能力差,财政贡献小,基本上没有稳定的税源.但随着农业税费改革的不断推进,乡镇财政收入变得越来越没有保障.
四、乡镇财政走出困境的基本路径
1.促进农村经济发展
从根本上来讲,要解决乡镇财政困难,必须大力发展农村经济,提高农民收入,做大做强乡镇财政的财源基础.大力支持农村经济发展,提高农民收入水平,应从城乡统筹发展的角度,按照“多予、少取、放活”的要求,以农民增收为核心,强化对农业的支持和保护,建立农业和农村经济稳定健康发展的长效机制.首先,应从本地实际出发,建立和扩大各种农副产品专业批发交易市场,为产品销售提供更大的服务平台.并通过完善流通体制,加快地产品的销售步伐,扩大市场空间,不断提高地产品的经济效益.在项目的帮扶上,要从实际出发,根据困难乡镇的不同情况,有针对性的安排一些适合本地区有发展潜力的工农业项目,并相应采取一些优惠政策,促进其发展.其次,加大对农村经济发展的支持力度,从政策、资金、服务等方面大力支持民营经济的发展,加大招商引资力度,大力发展民营经济,壮大经济实力,培养税源、涵养税源.再次,要把乡镇财源建设的主攻方向和着力点放在农产品深加工上,在此基础上积极引导农业产业化的发展、升级,通过大力培植农业产业和农产品加工龙头企业,加速农业产业化进程.
2.加快转变政府职能
全面取消农业税,为乡镇机构的精简提供了前所未有的宝贵良机.借助农业税免征的政策效力,大力精简乡镇机构和人员,压缩乡镇财政支出负担,为乡镇财政创造较为宽松的发展环境.总体上应本着优化乡级财政性的资源配置,建立廉洁高效的政府管理机构的原则,通过精简机构,合并乡镇,进行优势互补,资源整合,以减轻社会负担,促进基层社会各项事业的改革与发展.
3.完善乡镇财务管理机制
健全财政监督审批制度,防范、化解乡镇财政的债务风险,实现乡镇财政的收支管理法制化、正规化.首先,加强乡镇政府债务管理,防止出现新的不正常债务,化解债务风险.对经济发达、财政收支规模较大,或者具有明显的集聚和辐射作用的中心镇,应进一步扩大乡镇财政管理的自主权,以调动其发展经济和组织收入的积极性；对经济欠发达、收支规模小的乡镇,则可实行“乡财县管”,由县级财政直接进行规范管理.
（作者单位：164700 黑龙江省拜泉县新生财政所）