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一、公共租赁住房的内涵
在我国,公共租赁住房概念的提出已有一段时间,但对其概念内涵认识并不完全一致,与各地实践有关.
《上海市发展公共租赁住房的实施意见》认为,公共租赁住房是政府提供政策支持,通过专业机构采用市场机制运营,根据基本居住要求限定住房面积和条件,按略低于市场水平的租赁价格,向规定对象供应的保障性租赁住房.
北京市则认为,公共租赁住房是政府提供政策支持,限定户型面积、供应对象和租金水平,面向本市中低收入住房困难家庭等群体出租的住房.
深圳把解决“夹心层”住房问题的保障性、政策性住房统称为“公共租赁住房”,即政府提供政策优惠,限定建设标准和出租价格,面向低收入住房困难家庭出租的保障性住房.
有学者对此作了一个总结,狭义地说,公共租赁住房是政府提供政策支持,限定户型面积、供应对象和租金水平,面向全体中低收入住房困难家庭等群体出租的住房.广泛意义上的公共租赁住房则还包含廉租住房、租赁型经济适用住房等保障性租赁住房.
二、布局和规划的政府引导
公共租赁房是政府保障性住房,是一种政府福利.从整个社会住房问题的解决来说,应该以市场经济为基本途径.则此种福利运用应该遵循效率原则.另一方面,福利手段的运用也应产生最大效益,使享受者的使用福利最大化.
对此,政府需要在公共租赁房的规划方面做很多工作.譬如,对于公共租赁房的总量、住房样式、分布区域、价格水平,应如何设计才能使它不过多冲击正常市场,又能达到满足夹心层住房需求的目的
再如,在保障问题上,保障的程度如何控制过度保障会增加政府财政负担、增加公共租赁住房运营管理企业运营成本,这就决定了保障原则的适度性,即对住房功能及保障对象规模的适度性.政府需要在调研现状和预测形势的基础上,作一个系统分析,来确定公租房的保障政策.
又如,政府也需要对公租房的相关公共设施和公共服务进行规划布局以及协调建设,以最大可能发挥公租房的社会效益.公租房是解决夹心层居住需求的核心,但要完全解决他们的居住需求,还需要给公共租赁社区匹配公共交通、餐饮、购物、社区服务体系,以及民政、市政、教育、文化等部门等公共服务体系的建设.而这些,如果仅依靠专业机构或市场化运营机构是难以做到的,必须由政府进行系统规划、布局,并有明确规章才能高效地完成.
三、相关法律法规的完善配套
国外公共租赁社区建设的基本前提是：强有力的政府支持以及其他机构的相互协同.因此,中国在进行公租房建设管理的过程中,必然也要辅之以相关的支持体系.
从政府方面来说,首先是立法支持.具有成熟运作体系的公租房社区国家,无疑都有相对完备的立法,如日本的《公营住宅法》、法国的《建筑与住宅法》都从法律的高度为公租房的建设和管理提供了有效指导.其次是机构协同,公租房涉及问题广,关联机构多,需要相关部门的配合才能实现高效管理和建设目标的达成.
我国从2010年开始出台国家层面的公租房政策文件.主要包括：1.由住房和城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》,对租户对象、房源筹集方式、面积及管理作出了原则规定；2.财政部、国家税务总局《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》,对公租房建设用地土地使用税、印花税、契税、土地增值税、营业税、房产税等作了减免规定；3.财政部、国家发展改革委、住建部等3部委《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》,对建设公租房的资金来源作了相关政策上的支持,包括土地净收益、公积金增值收益和贷款贴息等渠道.
上述国家层面的一个意见、两个通知构成了中国公租房法律体系的雏形,在公租房定位管理、政策扶持、资金来源等方面做了规定.但是存在两个问题：第一,级别不够.仅仅是部委的意见和通知难以形成有效的执行力,日本为实行公共住房管理,有三部大法(公营住宅法、公团住宅法和住宅金融公库法)做支持,新加坡、法国等公租房发展成熟的国家也都有相关的立法.第二,部门协调性差,规范性细节缺乏.从发达国家的住房法规可以看出,公共住房是个系统性工程,涉及到政府和民间各个部门的协调配合和利益分割；而我国的公租房除了财政给予税收优惠外,并没有涉及太多的部门职责说明.在责任不明确的情况下,政策执行效果会大打折扣.另外对于规范性的细节,如租金限定、入住者选拔程序、住户管理以及公租房退出机制等方面未作说明.这对于立法的完备性,造成了困难.因此,政府有必要在考察国外经验基础上,立足中国国情,制定中国公共住房法,为公共住房建设提供基础性支持.
四、政府资金支持和补贴方式的选择
投资回收期长和利润低是公共租赁住房的显著特点,这就决定了公共租赁住房离不开政府的支持和金融机构的支撑.以韩国为例,韩国公共租赁住房体系的快速发展,很大程度上归功于韩国公共住房金融体系的支持.1981年成立的国民住宅基金、2004年新组建的大韩住宅金融公司(KHFC)和2007年设立的租房发展基金都是韩国公共租房金融体系的重要组成部分,为公共租赁住房建设提供了长期政策性融资支持.
目前,从“政府公房建设模式”到“住房建设补贴模式”,再到“住房租金补贴模式”,趋势是各国政府越来越依靠市场力量来实现住房保障目标.综合来看,世界各国的住房保障方式只有两种：“砖头补贴”和“人头补贴”.“砖头补贴”也称供给补贴,是政府直接提供公共住房建设或为建设者提供资助；“人头补贴”即需求补贴,是政府向住房需求者提供补贴以提高中低收入群体的住房支付能力.
1.“砖头补贴”
一般有两种做法：一是政府直接建造大量低租金公房供住房困难户、低收入户居住,国外一般称为公共住房(public houses).二是政府有条件地向建造低收入家庭出租住房的房地产企业或各种非盈利组织提供财政补贴.
2.“人头补贴”
一般也有两种做法：一为直接补贴,即为低收入租房者或提供低租金住房的房主提供补贴.二为间接补贴,即通过减免税收或贴息来补贴购房自住者.
世界多数国家的住房保障方式都已经历了从“砖头补贴”为主向“人头补贴”的转变,这是由于：
第一,住房短缺不再成为主要矛盾.市场上住房供给充分,住户需要的是支付能力上的援助.也就是说,低收入住房问题矛盾的核心是租金在居民家庭收入中所占比重过高而不是合适的住房供应不足.
第二,“砖头补贴”的建设资金负担太重.政府大规模建造公共住房投资巨大,资源无法实现有效配置,运营中存在人力资源耗费巨大,管理效率不高的现象,所以近20多年来,发达国家越来越倾向于通过货币化补贴的方式进行住房保障.
第三,“人头补贴”的效率优于“砖头补贴”.大量的研究文献表明,直接的公共住房建设或对建设者的补贴将降低整个住房市场的运行效率,考虑政府的支出成本和承受能力以及对住房存量市场的吸纳作用,消费者补贴是更有效的住房保障模式.
对我国而言,目前可能两者并存,砖头补贴在当前还处于主要地位.同时,这也取决于地方采用何种公租房建设模式.如果是类似于上海的侧重于市场化、专业化机构来经营,那么,“补砖头”在一段时间内难以避免,这是一种迅速扩大供给的有效方法.
向房地产开发商提供供给补贴政策的最大特点是能够有效地、直接地刺激和控制住房生产,能在相对较短的时间里提供较多的住房.大多数国家由政府向房地产企业提供财政补贴,同时对建成住房的出租作出限制,由此建成的住宅必须以“成本租金”出租给家庭条件和收入符合规定的用户.至于具体的补贴方式,是在征地环节、经营环节还是税收环节,这也是政府需要在项目运营中听取各方面意见进行认真考虑的.
五、进入、退出机制的规范与引导
对于政府、尤其是地方政府,还有必要对公租房项目的进入和退出机制进行规范和引导.进入、退出包括租户和项目经营方的规范,其中,对于租户已有相关文件作了初步规定,但对于项目经营方的资质、进入条件尤其是退出方式,目前还没有深入探讨.
所谓进入条件是对于公租房经营者资金实力、经营能力的一种审核,以确保公租房项目的顺利、稳定运营.同时,也因为如此,要提前考虑公租房经营者退出时的方案,如何厘清责任、利益关系,如何考虑衔接,如何明确规定其可以退出的条件.有了明晰的退出方案,可以降低风险,有助于鼓励资本和机构进入这一市场.这将有效地扩大公租房事业的规模,提高效率,增加社会福利.