“限塑令”透视环保政策的制定原则

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摘 要 在“限塑令”实施一年之际,其成效如何其中存在哪些问题对我们今后制定环保公共政策有何影响本文试对这三个问题作简要的探讨.

关 键 词 限塑令 成效 环保政策

中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-154-02

一、“限塑令”的成效报告

2008年6月1日,国务院下发《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》(国办发【2007】72号),在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋,并要求商家不得免费向顾客提供塑料袋.在“限塑令”实施一年之际,让我们共同关注其实施成效以及影响.

(一)“限塑令”的执行效果

根据搜狐绿色频道针对消费者做的在线调查结果显示:大部分人是认同和支持“限塑令”的,但实际行动仍有一定差距,尽管绝大部分人知道塑料袋对环境会造成污染,但为了方便,仍很难改变大量使用塑料袋的习惯,参与调查的消费者经常购物的超市有92.69%以上的对塑料购物袋进行收费.而农贸市场只有15.36%收费,84.64%仍然提供免费塑料袋.且绝大部分农贸市场继续全部或部分提供超薄塑料袋,占95.7%,在严格执行“限塑令”的零售场所,相当多的消费者会自带购物袋,而在其他零售场所,自带购物袋的消费者会少得多.就笔者个人经验而言,即使在严格执行限塑令场所,除常规计划中的购物会事先准备购物袋外,大部分零时偶然的购物仍只有购买塑料袋.

(二)“限塑令”的环保效果

超薄塑料袋的禁止使用以及普通塑料袋的有偿使用使塑料袋的使用率得到大幅度下降是有目共睹的,而随之而来的是不少商家开始把塑料包装袋换为纸袋,尤其是食品零售行业,无纺布袋的使用量也越来越多.然而,许多生命周期分析((LifeCycleAssesent,简称“LCA”) 已证明,纸袋的环境影响大于塑料袋.因为在造纸过程中,制浆和漂白两道工序产生更多的废气、废水排放,法国Ecohilan研究机构对各类购物袋进行的LCA分析结果也显示,纸袋的环境负面影响在许多方面都大于塑料袋,除了“被乱扔的可能性”外,纸袋在其他所有方面其环境影响均大于轻量塑料袋,尤其是在水质富营养化、水消耗、温室气体排放以及废弃物排出等方面对环境的影响更加突出.被人们称赞的无纺布袋,其主要成分是聚丙烯,与塑料袋是相同的,只是重复利用率更高,但是,我们并没有注意到生产它用料也更多,可降解性也很差等严重缺陷.所以,其只可以看成“加厚版”的塑料袋,并不能看作是对塑料袋的一种替代品.

综上所述,“限塑令”的执行效果喜忧参半,有一定减少塑料袋使用的效果,但实现环境保护的效果存疑.

二、“限塑令”执行及环保效果的原因分析

首先,消费者的环保观念和消费习惯是“限塑令”执行的最大障碍.“限塑令”的实施需要公众的广泛参与支持,习惯不是一天能够养成的,环保意识也不是一夜之间就能树立的.消费习惯可以自我培养,消费观念可以被教育,只不过需要更多的外在约束力.商家免费提供塑料购物袋已成生活习惯与共识,国家强制有偿使用塑料袋政策的出台,也需要市场和各阶层人群拿出时间来消化.另外,“限塑令”只通过塑料袋的有偿使用对消费这一环节作了限制,消费者认为这一举措仅增加了消费者的负担,有一定抵触心理.

其次,缺乏相关配套措施.单一的收费制度并不能保证有效实现“限塑”目标,财税部门应研究出台抑制塑料袋污染的财政税收政策,全方位推行“限塑令”.另外,在流通环节实行塑料袋收费政策,向消费者传达了“少用”塑料袋的信息,要保证政策目标的实现,还需要将环保压力移至生产领域,抬高生产成本、治污成本,只有这样才能从源头上控制、限制生产不可降解的塑料袋,达到生产厂商不愿意做(成本高、利润低、市场萎缩),零售商不愿意进(卖不出去),消费者不愿意买(性价比低)的目的.对于选择生产无毒无害、易回收、可再利用的塑料袋生产厂商,给予产业优惠政策和资金支持,提高可降解塑料袋的市场占有率.

再次,缺少塑料袋的有效替代品.无纺布袋成了目前最广泛被接受的替代品.无纺布的原料其实就是塑料,它们非但不能降解,相反一旦大量使用还会对石油等不可再生资源造成巨大的消耗.将其作为过渡产品无可厚非,但应避免大量使用,以防止其成为继塑料袋之后另一巨大的“白色污染”源.另外,如前所述,纸袋的污染程度也绝不亚于塑料袋.甚至有少数缺乏社会责任感的塑料购物袋生产厂商,其生产的所谓的环保塑料袋其实并不“环保”,他们为节约成本,在争取到合法生产商的资质证明和样品袋后,掉头转向其他不具备生产资质的企业生产塑料袋,从而对正规合法企业的生产经营造成一定冲击.

最后,废塑料袋回收力度不够.在实现可持续发展以及建立循环型社会中,“3R”原则(reduce、reuse、recycle)扮演了不可缺少的角色.再循环是减量化、再利用的后序.再循环可避免或减少原材料的提取,而再利用可节省整个生产过程,因此它的节约资源和能源以及减轻环境压力的效果更大.塑料袋收费将利用经济手段促进购物袋的“再利用”,而这会“减少”为生产一次性购物袋而消耗的资源和能源,以及城市生活垃圾的总量.现阶段,我国回收利用塑料袋的技术已经达到一定水平,但回收说来容易做来难,由于塑料袋价格低廉、量轻,不被大家所重视,给回收带来很烦.

综上所述,前两点主要是“限塑令”执行效果不理想的原因,而后两点主要是环保效果难以实现的重要原因.

三、“限塑令”执行对环保政策制定原则的思考

首先,在制定环保政策时应坚持谨慎行事原则.环境风险具有潜在性、不可逆转性、影响范围广泛性的特点,它一旦转化为现实的危害则对人类来说将是灾难性的,所以只有谨慎行事,才能有机会防止环境风险的发生.谨慎行事原则最早出现在德国环境法之中,然而,随着谨慎行事原则发展,其基本含义也越来越快宽泛.笔者认为,“对某一具体的活动或行为、物质在得到确定的科学结论证明其是否有害前便假定它是有害的”,这不是一种科学的态度,而“除非主张者能证明这些活动或行为是无害的,否则不得采取任何行动”,’这也应该是谨慎行事原则的内涵.人类在一段时期内对某一物品的需求是稳定的甚至是增长的,对塑料袋进行限制,难免会造成对纸袋、无纺布袋需求的增加,然而,它们对环境的危害和对资源的消耗却远大于塑料袋.由此可见,在没有找到有效替代品的前提下对塑料袋进行限制,极有可能造成更大的生态环境破坏风险.面对这种可能,我们行事应当谨慎.即使真的要进行限制,也要在相关的配套法规完善的情况下进行.

其次,制定环保公共政策必须坚持公正原则.公正原则是谨慎行事原则的延伸,但却不能为其所替代.在制定公共政策上最主要的体现是听取大众意见即听证.听证不能保障公共政策最大程度的正确性,但能保障公共政策最大程度地反映当下,反映大众需求.听证并不是一项可有可无的程序.一方面它是对该政策的首轮宣传,有助于加深大众的印象和理解,另一方面听证代表政府与百姓的平等地位,与百姓沟通交流的低姿态,能大幅度提高百姓对该政策的接受度,进而摒除政策执行的根本阻碍,减少惩罚等其他配套措施的成本,加快执行进程.

最后,我们要坚持综合协调原则.政策因于改变的需求,改变必然会给不同群体造成不同程度的影响.制定公共政策要对系统内外各方面的情况做通盘考虑和安排,在把握系统整体的前提下,实行科学的分析和总体的综合,以实现公共政策决策的总体目标.就“限塑令”而言,要实现环保消除“白色污染”仅从消费这单一环节是不够的.消费者自然而然地会发问“为什么不禁止塑料包装袋的生产和使用而将限令针对塑料购物袋呢”.在生产和使用上禁止超薄塑料袋和提高普通塑料袋成本可以达到从源头上限制塑料袋的作用,也形成了多方承担环保成本的效果,另外,除了生产使用和消费环节,也不能忽视废品回收利用环节.由于现实的需要和经济的限制,我们不可能要求一蹴而就,在短时间完全把塑料袋清除出境,因此一定范围的使用是不可避免的.作为一种与环境保护密切相关的法律制度,其必须符合最基本的法律理念,即各主体利益平衡.要保持“限塑令”的生命力,靠政府的一纸文书远远不够,正如中国的环保不可能仅仅依靠政府一样,要打赢这场人类的自我限制之战,需要各方面更持久,更细致的努力.