塔里木盆地土地资源利用生态补偿机制构建路径选择

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摘 要 ：塔里木盆地处于干旱、脆弱、相对封闭的自然环境中,区域的独特性造就了其生态维系上的重要性.本文分析了塔里木盆地建立土地资源利用生态补偿机制存在的障碍,并在此基础上构建了塔里木盆地土地资源利用生态补偿体系,提出了实施塔里木盆地土地资源利用生态补偿机制的路径.

关 键 词 ：生态补偿机制；构建；塔里木盆地

作者简介：蒲春玲（1961-）,女,陕西省霍州市人,新疆农业大学经济管理学院教授、博士生导师、院长、管理学博士,研究方向：土地经济理论与政策研究、区域经济等.

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）0４-000５-04

塔里木盆地处于干旱、脆弱、相对封闭的自然环境中,是我国最大的封闭性内陆盆地.这里属于典型的干旱盆地生态环境脆弱带, 在景观上属高大山区与平原的过渡地带,既有绿洲与沙漠的交错,又有农牧的交错,在水平地带变化的基础上叠加的垂直地带变化,自然环境呈现出复杂的多样性.区域的独特性造就了其生态维系上的重要性.加之该区域又是少数民族世代居住区,宗教习俗的特定性、生活习惯的特殊性决定了这些少数民族具有不可移民性,更突出了区域经济本身维系以及区域生态环境补偿的重要性与紧迫性.

一、塔里木盆地土地资源利用生态补偿现状

近年来国家和自治区将加强塔里木盆地生态环境保护与支持区域经济社会发展紧密结合,启动了一系列塔里木河流域综合治理项目,并在生态环境保护重点领域及推行资源的有偿使用方面制定了相关政策,适时制定并颁布实施了《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》、《新疆维吾尔自治区塔里木河流域近期综合治理项目建设资金管理办法》、《新疆塔里木河流域综合治理工程建设用地若干规定》等一系列地方性法规,开征了水资源费,实施了排污收费制度等.目前塔里木盆地生态环境保护与建设已初见成效,但在建立土地资源生态补偿机制方面仍存在不少障碍.

二、塔里木盆地建立土地资源利用生态补偿机制存在的障碍

(一)立法障碍

我国目前制定的有关对资源开发利用补偿方面的法律法规存在缺陷,给在塔里木盆地资源开发利用中进行补偿实施带来障碍.例如：《环境保护法》偏重于污染防治,却没有考虑对生态环境保护行为所带来的正外部性进行补偿.此外,自然资源保护单行法对生态环境保护的力度不够,其资源有偿使用原则并未体现资源生态效益价值；有些资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的；资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等.

(二)技术障碍

对塔里木盆地资源与环境的补偿目前难以做到准确量化,这主要源于在技术实施层面存在很大难度.例如：征收生态补偿税需要准确确定税率,发放补贴需要确定补贴率,而税率和补贴率的确定都面临技术难题.生态补偿数额的确定应以生态破坏造成的损失量和生态建设或恢复的效益量为标准,而目前我国生态损益的数量化技术、生态影响的定量评估技术等均尚未充分开发、建立和普及.

(三)观念障碍

环塔里木盆地地区经济社会发展相对滞后,公众的环境意识还比较差,“资源无价”的错误观念还未根除,广大民众对生态补偿知之甚少,给塔里木盆地生态补偿工作的开展带来了巨大阻力.生态补偿是一项社会性工作,应更多地依靠社会力量,并制定相关的制度作为依据和保障.

(四)管理体制障碍

在我国现有的管理体制下,针对资源与环境补偿,排污收费、排污权交易等由环保部门执行,矿产资源补偿费、土地损失补偿费等由各个产业部门收取管理,城镇土地使用税、耕地占用税、资源税及其他有益于环境的财政税收政策由综合管理部门执行.计划、经贸、财政、林业、国土、银行等部门对生态补偿都有自己的一套程序和方法,各部门各行其是,难以达成共识,这样会妨碍在塔里木盆地实行土地资源利用补偿的集中管理,难以取得显著与长远成效.

(五)融资障碍

当前阻碍塔里木盆地生态建设金融资金投入的主要因素有：一是环塔里木盆地地区整体经济发展水平低、储蓄率低,缺乏健全的内在“造血”功能；二是由于资金的逐利性和制度缺陷,大量资金流向东部,且城市“抽血”农村现象突出；三是该地区资本市场发育程度低,投融资体制严重扭曲,环保型企业、生态产业难以获得融资支持.

三、塔里木盆地土地资源利用生态补偿体系的构建

为了有效保护塔里木盆地及周边耗竭性资源及脆弱的生态环境,有必要统筹规划,从资源、流域、产业（部门）、区域等不同角度、各个方面来构建塔里木盆地土地资源利用生态补偿体系（具体见图1）.

四、塔里木盆地土地资源利用生态补偿机制的路径选择

(一)进一步完善土地资源开发生态补偿的有关法律法规

在已有法律条款基础上,针对矿产资源开采、利用过程中所造成的矿区环境污染、矿区生态系统的破坏和矿产资源的浪费等问题,建立符合我国国情的生态补偿法律法规体系和技术标准体系,以法律的手段明确和规范矿产资源生态环境补偿机制.同时,进一步加大生态保护执法力度,并进行必要的行政干预和强制,切实为土地资源的合理利用、生态环境的有效保护提供可靠保证.

(二)建立资源开发补偿和资源开发补偿保证金制度

一是科学确定矿产资源生态补偿的标准.国家应综合运用宏观调控体系,结合市场对资源配置的导向作用,适时将以前制定的各种标准如矿产资源生态补偿费、采矿权使用费等的征收标准予以提高,使矿产资源生态补偿获得更多的补偿资金.

二是明确矿产资源生态补偿资金的筹措方式.要广开渠道,积极筹措稳定的矿产资源生态补偿资金.第一,国家财政专项支出是矿产资源生态补偿资金来源的重要渠道.在编制国家年度预算时,在国家和地方财政预算中要建立矿产资源生态补偿财政资金.国家可通过国债资金的带动作用来引导生态补偿资金的增加,执行科学合理的财政转移支付制度.第二,矿产资源补偿费和矿产资源税的征收也是生态补偿资金的重要来源.适当调整这些专项征收税费的标准,将之主要应用于矿产资源的生态补偿,可以使补偿资金更加充裕.第三,建立和实施矿产资源生态补偿金制度.矿山企业进行矿产资源开采可以实行复垦抵押金制度,未能完成复垦计划的,其押金将被用于资助第三方进行复垦.第四,建立矿产资源生态补偿基金.生态补偿基金应该由政府拨出一笔专项资金,除优化原有支出项目和新增财力充实以外,还可以通过各种形式的资助及援助,逐步构建以政府财政为主导,社会捐助、市场运作为辅助的生态补偿基金来源.

三是整合矿产资源生态补偿方式.矿产资源生态补偿应该建立政府、地方区域和行业多层次的补偿系统,实行政府主导、市场运作的多样化生态补偿方式.首先,应该强化国家财政的生态补偿方式.在国家财政转移支付项目中,可以适当增加生态补偿项目,特别是对西部矿产资源生态退化严重区域的恢复等,并且积极建立激励矿产资源生态补偿的财政补贴制度.其次,要建立矿产资源生态的区际补偿方式.确立生态的区际补偿可以解决区际间不平衡的问题,实现各个地域的协调发展.第三,要完善矿产资源生态的市场补偿方式.积极运用市场化运作,探索资源交易、生态建设配额交易等生态补偿方式.

(三)完善资源环境价格体系,建立市场资源价格形成机制

首先,应科学评估塔里木盆地的土地资源尤其是油气、金属矿产、煤炭等资源的价值,这既是把土地资源作为一种要素投入到生产中、参与生产时界定土地资源价值的重要依据,又是土地所有者根据所投入的资源参与利润分配、承担资源补偿份额的重要依据.

其次,当土地作为一种投资进入到生产中参与利益分配时,土地使用产生的相关后果应由土地提供者和使用者共同承担.把提供者和使用者捆绑成一个整体,把各种外部的问题内部化,有利于土地资源的利用和补偿.

再次,就塔里木盆地土地资源尤其是油气、金属矿产、煤炭等资源的提供者而言,需要外来的资金和技术开发利用资源.这就使得资源的提供者和使用者不是同一个主体,并且资源提供者对拥有资金和技术的资源使用者具有很大的依赖性.在这场可以使双方的情况都变得更好的交易中,显然资源提供者处于相对弱势,国家应该利用各种政策确保土地提供者的切实利益,维护整个社会的安定团结.

(四)完善并创新财税政策

首先,要建立和完善矿产资源开发利用补偿机制.为了维护资源不可再生的矿业社会再生产的连续进行,政府应对公益性、基础性地质勘查、危机矿山找矿以及煤矿安全生产等实施补偿性援助.同时,制定与国际接轨的,科学、公平、合理、完整的矿产资源产业税费体系.

其次,完善财税等配套政策.要调整资源税政策,提高资源税征收标准,保证国家作为资源所有者的合理收益.研究将资源税由从量征收改为从价征收,或者改为按占有资源量征收.要利用税收政策,合理控制我国资源产品的出口.要提高各种涉及环境保护的税、费征收标准,实现环境成本内部化.择机出台燃油税,促进节约用油,体现多使用者多交税的原则.

第三,国家应抓紧建立统一的生态环境资源税,解决生态环境保护效益无偿使用的现状.建议在现有税收基础上增设生态专项税种.除国家和地方财政投资外,建议采取一定形式,建立由社会各界、受益各方参加的多元化、多层次、多渠道的生态环境补偿基金投融资体系.

(五)构建生态环境补偿机制

第一,建立激励生态建设的财政转移支付制度.在目前财政转移支付项目中增设生态补偿科目,支持生态保护补助、生态保护能力建设、自然保护区建设、公益林补助、生态移民安置等.同时,将生态环境保护作为经常性预算科目,建立稳定的资金来源、顺畅的支付渠道和完善的监督管理体系.

第二,将生态环境补偿机制中的生态保护工程建设列为国家和地方政府财政转移支付的重要支持对象.塔河上游、源头地区的天然林保护和退耕还林还草工程对全国的生态安全至关重要,应成为国家财政进行生态补偿的重点地区.

第三,建立塔里木河流域水资源生态补偿机制.流域是天然的区域单元,水环境保护是流域管理的主要内容之一.塔里木河流域上下游保护与受益脱节的现象日益凸现,仅依靠水环境功能区划,难以体现流域水资源保护的公平,需要采取必要的补偿机制.建立流域水权交易政策,通过界定水资源的使用权,引入水权交易政策来调节水的使用,使水资源富裕的地区由于向其它地方输送符合一定标准的水而得到经济补偿,从而能为水资源的保护筹集资金.

第四,完善生态公益林补偿制度.根据塔里木盆地的实际情况,进一步完善生态公益林补偿制度：①提高补偿标准；②分级分类补偿,制定生态公益林的质量等级评估办法和重要性分析办法,对不同等级不同重要程度的生态公益林制定不同的补贴标准；③简化管理程序,降低管理成本,可以在生态公益林的总预算方案中留出一定的管理费比例,严格控制补偿经费截留的行为,将补偿费用按照合同直接付给合同责任人,并进行严格的监督；④筹措资金,逐步将重要生态公益林林区收归国有等.

第五,增加耕地资源保护和补贴力度.耕地具有多种生态功能,除了生物供养之外,还承担着调蓄地表径流、削减面源污染、促进水体净化和美化景观等多种重要生态功能,保护耕地不仅仅是保护粮食安全,也是维护区域生态系统稳定的重要举措,目前耕地占用补偿标准过低,应该得到支持和补偿.

第六,建立和完善塔里木盆地自然保护区建设补偿制度.政府牵头成立统一的管理委员会,协调各地方政府和林业、国土、水利、环保等部门,将自然保护区的监测和科研工作纳入保护区工作经费预算,从财政资金中予以保障,提高自然保护区的管护能力.对保护区内原居民进行补偿,筹集经费对原居民的集体林场、山野、园地、农田等进行租赁或收购,用经济手段改变保护区内原住民的生产生活方式,使之适应保护区工作的需要.鼓励保护区和旅游部门或公司合作,将旅游收入的一部分用于自然保护区的建设补偿等.

（六）尽快建立和完善“绿色GDP核算”制度,揭示生态环境补偿机制的价值基础

自然生态环境资源、效益的量化、货币化核算直接关系到“绿色GDP核算”制度的可行性、操作性,是实施生态补偿的核心技术,国家应该加快自然生态环境资源、效益的量化技术、货币化技术的科学研究.“绿色GDP”就是从传统意义上的GDP中扣除不属于真正财富积累的虚假部分,即生产活动给环境资源造成损失的那部分成本.这种新的核算体系,可以使生态环境补偿机制的经济性得到显现,能够更确切地说明经济增长与社会发展的数量与质量的对应关系,从而有助于实现经济建设与生态保护双赢,提高全国,特别是上游和源头地区的环保意识和建立生态环境补偿机制的积极性.

（责任编辑：云馨）