财政收支:不能把“比重”当“标准”

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现在我国关于财政问题的讨论似乎没有理清大道理,突出表现就是很多人认为减税和增支可以并举,受此指导,政策选择走的也是这条路.应该清醒地认识到,减税和增支都具有刚性,谁都不能保证经济增长率长期保持在8%以上水平,当两方面的刚性都逐渐增强时,中国财政势必走上高负债道路.把“比重”当“标准”,从支出角度看,实际上体现的是公众公共福利享用水平赶超世界先进水平的心理状态.

连年财政收入高增长引发了全社会性的财政支出需求大爆炸.大家不仅异口同声疾呼中国公共产品供给欠账太多,需早日还账,还呼吁要以发达国家标准为参照系提升公共福利水平.同时,人们也高度关注收入分配结构,强调要增加居民收入.应当肯定,提出这些问题势所必然,现在关键是选择何种思维视角去研究问题,因为视角选择科学与否关系到分析框架和结论的合理化程度.

与国外相比,我国在探讨财政收支问题时有一个特点,即高度关注比重,在强调加大对某项社会事业发展的财政投入时,总是要指出提高该项财政投入占GDP或财政支出总额的比重,比如说教育投入要占GDP比重4%；在判断当期国民收入分配结构合理性程度,总要争论政府收入、居民收入、企业收入各自占总收入的比重高低,这一争论从上世纪80年代中期开始到现在从未间断过,现在似乎又掀起了新.关于财政收支比重的讨论,最终得出的政策建议都是要把比重固定在某一水平上,这种看法在一定程度上也指导了决策.分析我国关于财政收支比重的讨论,可以说人们实际上已把比重当标准,比如就教育支出占GDP比重4%而言,等于是提出了财政教育投入的标准,实际上我国法律规定的财政科技投入增长率不得低于财政经常性收入增长率的条文核算下来也是提出了财政科技支出占财政总支出的比重不得低于一定水平.

把比重当标准,本质上是要把某项支出和某一类主体收入比例长期固定下来.对一个国家来讲,财政支出和收入分配的阶段性结构调整确有必要,但从理论角度看,把比重当标准站不住脚,也解决不了问题.首先比重和标准的制度安排取向不一样.其次,比重和标准的决定因素不同,如果把比重当标准就是混淆了两者的性质.再次,把比重当标准会引起两个问题：一是不一定就会满足部分类别支出需求,二是极有可能造成支出过度倾斜.人们在讨论财政收支比重问题时可能恰恰忽略了理论认识的深度讨论.现在我国关于财政问题的讨论似乎没有理清大道理,突出表现就是很多人认为减税和增支可以并举,受此指导,政策选择走的也是这条路.

把“比重”当“标准”,从支出角度看,实际上体现的是公众公共福利享用水平赶超世界先进水平的心理状态.在福利水平增长可能性方面把中国与发达经济体相对比,根本就是让重量级拳手与轻量级拳手同台对垒.一个13亿多人口的国家,要在公共福利水平上赶英超美,所要做的事很多.必须克服急躁冒进情绪,应该清醒地认识到,提高全民公共福利水平,可能比保高速经济增长更难,因为后者可以全民动员,而前者只能靠有能力缴税、有能力多缴税的人来支撑资金来源,这是一个艰难的资金动员过程.

比重和标准不同质

从经济理论角度看,比重是一段时间内经济资源配置结构的数量表现,是对经济现象变化结构的反映,标准则是人们事前设定的资源配置期望值.比重和标准都具有主观性和客观性.所谓主观性是指人们会通过利用政策工具、制度调整、资源使用方式变动来操控比重或标准,所谓客观性是指多种不可控因素对比重和标准最终形成的决定作用.比较而言,比重客观性更强些,标准主观性强些,因为前者是结果范畴,后者本身就是事前人为预期要实现的限值.

具体到财政收支来讲,人们常说的比重是财政收支运行结果的结构体现,涉及预算和决算两个层次,前者是基础,后者是派生物.标准则主要是指支出标准,是支出预算编制和执行的基本依据,是对各项功能性支出所需消耗资源的制度限界,具有明确的主观规定特征,是编制预算、执行预算时不得突破的“红线”.

显然,当人们衡量财政收支结构状况优劣时,是从结果角度研究比重,是由比重数值分析财政资源的来源结构和使用结构.具体讲,人们关于财政收入占GDP比重的争论,实际上是对财政收入形成结果的一种价值判断.强调比重高,事实上是要说政府不应过多掌握经济资源干预社会经济运行.强调比重不高,最终要说的是政府履行职能需要掌握更多资源.进一步说,双方争论的实质是理念之争.人们关于单项支出占GDP比重的争论,实际上也是理念之争,而非简单的统计数值之争,比如关于政府教育支出占GDP比重的讨论,反映的也是究竟政府在教育方面要承担多大责任理念上的差别.然而观察关于财政支出标准的讨论,完全可以看出,人们所要争论的是当某项支出发生前,要规定清楚最终支出应该是多少单位耗费,比如基本支出,标准体系所要规定的是每个人或每项公务活动只能消耗多少资金.

有必要指出：就财政支出而言,标准对比重又有着直接约束作用.首先,标准使各种支出比重高低有限界.财政支出是公共产品供给的资金表现,一个国家或地区所要提供的公共产品都是多系列、多品种,因之产生了财政资金使用的统筹安排.那么,究竟应该给各种公共产品供给配置多少资金合适呢?如果不定标准,支出就是无底洞,这就产生了财政支出标准问题.说到底,财政支出标准是单位公共产品供给的成本限界.当人们确定了某种公共产品供给的数量和质量时,也就为核定财政支出标准提供了基本依据,给各种公共产品供给制定支出标准,就是要使有限的财政资金有效保证整体公共产品供给规划完整落实,而不致出现某种公共产品供给支出占总支出比重过高.这就是总体预算资源配置的综合平衡.其次,标准使政府占用经济资源有限界.无论是在采行何种政体的国家里,政府都有多办事、高标准办事的冲动,而且政府各个部门都希望充分履行职权,占用不少于其它部门的预算资源来提供有关公共产品.因此,如果不确定支出标准,财政支出总额难免过度膨胀,财政支出占GDP比重当然就会无限抬高,反过来就会要求无限制提高公众税费和债务负担,但这恰恰是公众强烈反对的制度安排.正因此,西方国家始终注意财政支出标准体系建设,我国2000年之后也高度重视财政支出标准体系建设.

比重和标准的主导因素不同

既然比重和标准不同质,那么,决定两者变化的主导因素当然也不相同.就财政收支而言,比重和标准虽然都有主客观性,而且会受相同经济变量的运行影响,但决定两者变动方向的主导因素还是有实质差异.

首先,比重和标准的制度安排取向不一样.世界各国不同时期各类公共产品供给支出占支出总额比重的差异是当期社会发展战略重点选择的表现.欧洲国家社会保障支出占财政支出比重超过30%,是这些国家构建高福利国家的结果.2005年之后我国三农支出占总支出比重不断抬升,体现的是国家重点解决农村问题的近期社会发展战略.至于财政支出总额占GDP比重的变化,事实上则是政府职能状况的体现,上世纪70年代之后西方国家财政支出占GDP比重的抬升,根源在于政府提高公共福利供给水平并强化经济调控职能.财政收入占GDP比重高低,税种数量、税率水平、征税范围起着基础性决定作用,欧洲国家宏观税费负担普遍高达40%左右,主要原因是高福利体制势必催生高税费体制.由此可见,财政收支方面比重的制度取向是解决预算资源在各类公共产品供给配置数量上的问题.换言之,决定财政比重的基本制度因素是一个国家或地区的公共产品供给规划.然而财政收支标准则不然.人们给财政收支定标准,取向是控制,要支额不得突破某一量值,以确保预算资源配置结构达到预期比例关系.比如财政支出标准,取向就是给各类支出定管理限制,农民综合直补、家电下乡补助、新型农村合作医疗保险补助、人员经费等项支出按单位（人或物量）定额反映的就是这个道理.从财政收入角度看,税率和收费标准实际上也就是对收入限界的规定.显然,决定财政标准的制度取向是管理意志.

其次,经济运行对比重和标准的影响程度不一样.财政运行的核心表现为筹措并使用经济资源.经济运行状况直接影响财政运行的各个侧面.前文所说财政方面的比重和标准有客观性,主要依据就是经济运行状况对这两者的约束具有强制性.然而应当指出,从比重和标准的形成过程看,经济运行对比重影响大于对标准的影响.比如财政收入占GDP比重,首先取决于财政收入增长势态,而这一势态又首先取决于经济增长势态,因之财政收入增长状况有时会与税费制度取向相逆.2003年以后我国的财政收入高增长就属此类情况.因为此间我国一直在减税费,取消农业税、统一中外企业所得税制税率调减至25%、提高个人所得税工薪所得课税费用扣除额、增值税从生产型转为消费型等.通观世界各国,短短七年间减税涉及三大主体税可说罕见,但反过来税收还保持年均20%的增速.究其原因,主要就在于年均10%的经济增速、主要生产资料价格连年上涨、年均20%多的固定资产投资增速、年均15%的社会消费品零售总额增速等因素加速拓展了税基,从而抵消了减税效应.西方国家上世纪90年代掀起减税浪潮后,各国税收增长率年均普遍低于5%,根源就在于经济增长乏力、物价相对稳定、消费增长率平稳（年均不超过8%）、投资增长缓慢.财政收入高增长使我国财政收入占GDP比重逐步抬升,如果2010年公共预算收入达8万亿,那么,财政收入占GDP比重将达22%.至于财政支出占GDP比重,首先要取决于财政收入状况,因为收入是支出的基础.当然收支失衡是常态,赤字也含在支出里,因之财政支出占GDP的比重也关联着赤字占GDP的比重.赤字多少受制度因素约束,也受经济运行的影响.换言之,一个国家或地区不是想打多少赤字就打多少,因为赤字要靠未来税收和债务发行来弥补,但究竟今后税收是否增长、债务能否发出去要取决于市场形势.所以,我们说比重与经济运行联系紧密,经济运行状况完全可以打破比重预期.极而言之,经济深度下调,完全可以打破各个单项支出指标规划,从而大幅降低财政支出占GDP比重.西方国家财政支出占GDP比重高过财政收入占GDP比重数个百分点,主要原因是经济增长状况与税收增长需求不对称最后只能靠打赤字来保福利支出比重.财政收支标准与比重则不一样.标准一旦确定,不管经济形势如何都不得改变.比如财政支出标准,单位资金耗费额是要锁定的,人员工资不是说税收增长了工资就要上调,公务用车数量同样如此,办公楼建造标准也不能说经济增长快了就上调；反过来,当经济增长下调了,也不能相应下调低保人员补助标准,更不能下调义务教育支出标准.收入标准同样如此,无论经济形势好坏,税率都不会有大的变动.当然,在经济下滑时,一个国家可能会采取减税措施刺激经济,2008年后我国实施减税,但主体税种的基本税率没动.反过来,当经济上升时,各国税率也没上调.概言之,一个国家财政收支标准与经济周期没有同向联动关系,但比重却很有可能出现与经济周期同向联动状况.当然,就财政支出标准而言,物价上涨会连带单位支出额上调,然而这并不是标准水平的上移,而是要确保公共产品供给基本使用价值水平不变.

既然比重和标准的决定因素不同,如果把比重当标准就是混淆了两者的性质,这种理论上的认识误区一旦导入政策决策,很可能就会造成让公共产品供给决策盲目追随经济形势,从而导致政府职能界定的偏差.

把比重当标准极易造成两大不利后果

比重与标准之间关系的讨论绝不是单纯的理论问题.从中国的实践看,财政收支比重与财政收支标准间关系的理论讨论事实上已经影响了公共产品供给水平和财政支出结构调整决策.恰恰是把比重当标准,直接导致决策上潜在着一些今后要引发的问题.

首先,把比重当标准不一定就会满足部分类别支出需求.把比重当标准具体到财政支出就是把支出结果当标准来看待,比如教育支出,人们根据国际上一些国家教育支出占GDP比重一段时期年份的数据提出了中国政府教育支出占GDP比重应达到4%的标准,这实际上是把一些国家阶段性教育投入结果当作教育支出规律来看待了.从理论角度看,这种结论偏差很大.因为财政教育支出是国家教育发展规划的体现,至于需要多少资金,还要受各国物价水平、工资水平、适龄人口数量、财政收入水平等多种因素约束,根本无一定之规.进一步说,政府财政是政府规划的执行者,教育规划一旦确定,财政支出必须跟上,支出数额占GDP比重多少只是事后表现,只要满足规划要求既可.把比重当标准,看起来是为教育支出大幅增长加了一道锁,实际上未必有这样的效果：一是如果GDP缩水了,那么,按比重确定的支出就会相应减少,支出需求满足不了；二是如果物价上涨率超过比重比率,以现价计算的GDP实际规模上是在缩小,按比重确定的支出实际上也是在减少而不是在增加；三是如果决定教育需求的因素如适龄人口数量、教师数量、校舍数量等增加,与此同时GDP规模又处于稳定状态,那么按比重确定的支出实际上也是在减少.这三种情形看起来是理论推想,但有时极易出现.比如印度,近年来教育支出占GDP比重达到了4%,但物价上涨率却一直超过4%,有的年份甚至超过8%,由此可说实际支出是在减少.转看我国,虽然教育支出占GDP比重没有超过4%,但教育支出增长率始终超过物价上涨率和年均经济增长率,一些年份甚至超过3倍,这表明中国的教育支出实际额增长率远超印度.这实际上说明了一个道理,即测度各项财政支出增长状况,应该考虑物价上涨率,只是当某项支出增长率超过了物价上涨率,才能说支出是增长了,否则就是下降.

其次,把比重当标准极有可能造成支出过度倾斜.把比重当标准实际是要锁定收支额度.从支出角度看,把比重当标准意图是要不断增加某项公共产品投入.当人们规定某项支出占GDP比重必须为某一数值时,如果GDP不断增长,那么,该项支出确实会连续增长,但问题在于这种类型的投入高增长极有可能造成某项支出过大.因为相对于支出需求而言,实际支出额按占GDP比重核算有可能出现“过剩”.还以教育支出占GDP4%为例,有三种情况,理论上讲是有可能出现的：一是商品价格下降使教育物质成本相应下调；二是国家保障的适龄教育人口数量递减；三是教职员工数量减少.这三种情况都会使实际支出需求下降,如果继续按占GDP4%安排支出额,结果就是教育支

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几点推论

把“比重”当“标准”实际上反映出了一些理念和决策思维上的偏差.就此进行分析,可以得出几点推论：

首先,对一个国家和地方政府来讲,选择财政收支政策最重要的是接受什么样的理念,然而现实情况是,人们在讨论财政问题时可能恰恰忽略了理论认识的深度讨论.现在我国关于财政问题的讨论似乎没有理清大道理,突出表现就是大家都认为减税和增支可以并举,受此制导,政策选择走的也是这条路.近年来,经济高速增长带来了财政收入高增长,这又抵消了减税性税制改革的减收效应,从而增强了人们继续选择减税增支道路的信心.必须指出,这条路长期来讲肯定走不通.应该清醒地认识到,减税和增支都具有刚性,谁都不能保证经济增长率长期保持在8%以上水平,当两方面的刚性都逐渐增强时,中国财政势必走上高负债道路.从国际经验看,发达经济体走上高福利国家道路后,公众的税费负担是大幅提高的,当然,上世纪90年代掀起过减税浪潮,近年来刺激经济增长也推出了一些减税措施,但实际上社会保障缴费负担是逐步抬升且未减少过.即便如此,发达经济体政府还是陷入了高负债泥潭,目前为防止恶性通胀发生,只能选择财政紧缩.这实际上说明了一个大道理：财政收支平衡是人类社会要追求的公共目标.收支大幅失衡短期可以承受,长期承受不起.如果我们承认这个大道理为真,那么,似乎就没有必要再反复讨论财政收入占GDP比重多少了,因为中国正处于重建社会福利制度致使财政支出需求急剧膨胀阶段,这需要增加财政收入来应对支出需求走势.

其次,把“比重”当“标准”,从支出角度看,实际上体现的是公众公共福利享用水平赶超世界先进水平的心理状态.必须承认,产生这种心理完全正常,谁不愿意公共福利水平高呢?再有钱的人也不会拒绝免费的高档晚餐.但问题是中国具备条件吗?人们常说发达国家教育支出占GDP比重多少、医疗卫生支出占GDP多少、社会保障支出占GDP比重多少,反过来说中国的相关数据差距有多大.应该承认这是事实.但深入分析还要看到另外一些事实：发达经济体人均财政收入是中国的10倍以上；发达经济体人均GDP高达3.8万美元以上,而我国不足4000美元；发达经济体高福利制度建设已历经半个多世纪的路程,而我国的基本公共服务均等化战略推进时间不足10年；发达经济体全部人口数不足10亿,我国人口总数高达13.3亿；如此等等.由此可见,在福利水平增长可能性方面把中国与发达经济体相对比,根本就是让重量级拳手与轻量级拳手同台对垒.一个13亿多人口的国家,要在公共福利水平上赶英超美,所要做的事很多.我们必须一手抓经济发展,一手稳妥建章立制；一手抓财政收入增长,一手抓支出结构调整.现在重要的是必须克服急躁冒进情绪,要清醒地认识到,提高全民公共福利水平,可能比保高速经济增长更难,因为后者可以全民动员,而前者只能靠有能力缴税、有能力多缴税的人来支撑资金来源,这是一个艰难的资金动员过程.

再次,把“比重”当“标准”实质上反映出的是人们对财政支出标准体系建设寄予厚望.支出标准体系建设是我国财政管理中的一大难题.2000年之后,财政改革重心转向预算管理改革,财政支出标准体系建设得以逐步推进.财政支出标准体系建设所要解决的核心问题是在资金有限的条件下,调整支出结构时要尽量确保各项基本公共服务支出合理增长.目前我国的现状是基本支出标准体系已形成框架,项目支出标准体系远未形成,但项目支出恰恰又是支出大头.把“比重”当“标准”,实际上是一种先框大数,反推项目支出标准建设的思路,然而从逻辑上看,这种思路恰恰是不合理的.可见,当务之急是建立项目支出标准体系.解决这一问题,关键是要摆脱世界一流理念,不能要求支出标准达到国际高水平,同时要全面结合物价、人口、财政收入水平等因素来综合核算实际支出需求.（作者为财政部财政科学研究所副所长、研究员）