江苏省土地财政现状

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摘 要 :随着全国各地“土地财政”收入的“蓬勃发展”,“土地财政”一词如今已成为炙手可热的话题,而“土地财政”带来的问题也愈演愈烈.本文以江苏省土地财政为研究对象,结合图表分析了其土地财政基本状况和成因,并在此基础上提出了相应的对策建议.

关 键 词 :江苏;土地财政;地方财政

中图分类号:F810.7 文献标识码:A 文章编号:1001-828X(2013)06-0-02

据财经网报道,2012年我国地方财政支出超十万亿,收支差额扩大.近十年来,地方财政支出规模增速远超地方财政收入.如此严重的财政收支不平衡迫使地方政府一直在“增压”!因此,地方政府把眼光投向了“土地财政”这个这块利润丰厚的肥肉,然而“土地财政”日益增长的这种行为,也与近年来房价的上涨、失业农民的大量增加、腐败、社会分配不公等问题息息相关.

“土地财政”在不同经济发展水平的地区增长状况不尽相同,江苏省近年来“土地财政”增长尤为迅速,虽然近年来有“降温”趋势,但其规模依然处于全国前列,江苏省的土地财政规模究竟有多大?产生该现象的原因又在哪?我们该如何进一步解决?这是需要我们深思并加以探讨的.

一、江苏省土地财政基本现状分析

本文根据李尚蒲(2010)对土地财政的分类方法,将土地财政分为三类:土地直接税(土地增值税、耕地占用税、契税、土地使用税、房产税)、土地出让金、土地间接税及土地借贷收入和相关部门收费.其中因与土地间接相关的税收和土地借贷收入缺乏统计数据,而各项部门收费相对于土地出让金数额又太小,故本文选取土地直接税和土地出让金为代表来考察江苏省土地财政基本状况并对其加以客观合理地分析.

笔者在通过对江苏省土地出让金核算时,发现其未将土地出让金全额纳入预算外资金账户和政府性基金账户①,为了数据分析的准确性和有效性,本文借鉴孙忠伟(2012)[1]的两种统计口径对其分析:

口径1:地方财政总收入等于一般预算收入+基金预算收入+预算外资金收入

口径2:地方财政总收入等于一般预算收入+基金预算收入+预算外资金收入+土地出让金

土地财政程度等于土地财政收入/地方财政总收入

表1 江苏省土地财政现状与基本经济状况(2003-2012年) 单位:亿元

数据来源:土地直接税收:2003-2011:2003-2012年《中国统计年鉴》;2012年:《江苏省税务年鉴》;土地出让金:2003-2010:《中国国土资源统计年鉴》;2011:《江苏省2011年基金收支决算表》;2012:http://news.winshang./news-140848.整理;土地财政收入:为土地直接税和土地出让金相加而得;地方财政收入:《江苏省统计年鉴2010》;2003-2012年当年江苏省财政草案决算报告整理而得

图1 土地财政收入各组成部分占地方财政收入比重变化图(2003-2012年)

通过两种统计口径计算可得,从2003-2012年,与土地直接相关的税收增长比较缓慢且占土地财政总收入的比重大概在10%左右,而土地出让金总体呈下降趋势但仍占据主要地位.其中,在2008年因受到金融危机的冲击,土地出让金收入迅速下滑,但2009年又迅速反弹.根据两种口径统计出,这十年土地财政收入占土地财政总收入的平均比重为(47.36%,45.69%),若将土地间接税、相关部门收费和土地借贷收入考虑进去,其占土地财政总收入的比重将远不止50%.总之,江苏省政府对土地财政的依赖程度较大,而如此大的依赖程度也容易引发一系列的问题,如2012年江苏省出现多地政府出现强行向职工借钱还债的问题[2],在这些数字背后我们需要思考究竟是什么原因造成这一事实?

二、“土地财政”产生的原因

经过对江苏省土地财政基本状况的分析,总结出造成“土地财政”存在以下几点原因:

1.1994年分权分税体制改革的不完善是产生土地财政的根源:分权分税体制使财力趋于强化而地方财力趋于弱化,事权却由到地方不断下放,地方政府财政收支缺口增大.根据江苏省统计局数据计算可知,从2000年以来其财政缺口一直在扩大,截止2012年已达到1031.24亿元!因此财政收支的不平衡使得地方政府把眼光投向了土地这块肥肉[3],就看上去十分“合理”.


2.地方政府的政绩考核制度也是造成土地财政不断扩大的原因:

温家宝总理在天津夏季达沃斯论坛上的讲话曾指出:“一手从农民那里廉价得到土地,另一手又高价卖给开发商.而宽马路、大广场又表现出自己所谓的政绩,这又同官员的考核制度有关”.从江苏省统计局数据计算可得,2000年以来,江苏省GDP年均增长水平超过10%,2003-2007年财政收入均增速在20%左右,近年来财政收入增长水平超过GDP增长水平已成为不争的事实,足见考核制度已成为推动“土地财政”大发展的直接动因.

3.土地出让金管理制度存在缺陷:由于《土地管理法》对于土地出让金的分配和使用没有作明确规定,故使得巨额的土地出让金游离于法律法规之外,被违规使用.根据江苏省审计署调查显示,地方政府存在将应通过招标拍卖挂牌出让的土地违规协议出让和向有关拖欠土地出让金的开发商违规发放土地使用证的行为.新浪地产曾报道“江苏仪征:土地出让金涉嫌违规进入企业‘腰包’”.[4]

三、相关政策建议探讨

目前江苏省土地财政带来了一系列问题,如失业农民大量增加、土地违法事件频增、耕地资源浪费严重等.为了更加优化江苏省财政收入的构成比例,有效解决由土地财政带来的“余波”,保持地方财政收入的持续健康发展,本文提出以下几点政策建议:

1.合理分配事权与财权,调节财政收支

在事权上,应明确各级政府职能划分,保证地方政府处于“一级政权”和“一级事权”的地位,以减少地方政府支出负担,如政府可加大对地方政府转移支付的力度,特别是对贫困地区的支出;在财权上,应处于“一级财权”的地位,明确并合理划分政府税种和分配税收比例,建立地方政府属于自己的主体税种.同时,进一步深化推进财政层级扁平化措施,使省直管县,乡财县管落实到实处. 2.完善政府性基金预算管理体制,透明土地出让金收入

通过核算发现江苏省未将土地出让金全额纳入基金预算管理,存在很大一部分基金流失,降低了该部分基金的使用效率,导致这部分收益会被个体占为所有,造成社会分配不公.所以,在编制预算时应做到细致、全面地反映基金收入的具体情况,同时也应加强对预算的监督能力,使其趋于透明化.

3.完善地方政绩考核制度,经济发展稳中求快

我国土地资源有限,若地方财政一味依赖“土地财政”一定会有终结的一天.故应打破地方政府只以GDP增长为标准的政绩考勤制度,应将当今社会面临的诸多民生因素考虑进去,如社会保障、失业、生态环境、教育、低收入群体的收入问题等,构建一个趋于完善,更加合理的考核模型,让经济水平不满足于增长,应力求于发展.

4.建立农业专款专项基金,保护失地农民利益

相关调查显示, 江苏省土地用途转变增值的土地收益分配中,政府大约得60%-70%,村一级集体经济组织得25%-30%,农民只得5%-10%.[5]故为了从根本上保护农民利益,政府应建立专项基金,用于对失地农民的补助和相关就业培训等,保证基本生活、养老、医疗、住房等方面得到切实供应.

5.加强对土地监管力度,保护耕地资源

据江苏省国土资源部统计,2008-2011年土地违法事件总数为8201件.因此,必须加强对地方政府土地利用规划和土地征用的监管;同时应严格执法,有效地保护耕地资源,让土地资源可持续发展.

注释:

①江苏省土地出让金在2007年以前被纳入预算外资金账户,2007年以后被纳入政府性基金账户;从2011年起取消预算外资金专项资金账户,将预算外资金纳入政府预算管理.

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