中国旅游业利用外资的现状、问题

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外资是指来自国外的资金和资本.我国的外资还包括来自香港、澳门和台湾地区的资金.按照中国国家统计局定义,利用外资是指各级政府、部门、企业和其他经济组织通过对外借款、吸收外商直接投资以及用其他方式筹措的境外现汇、设备、技术等.本文所称的旅游业外资是指在中国旅游业发展过程中,各级政府、部门、企业和其他经济组织通过对外借款、吸收外商直接投资以及用其他方式（如特许经营、委托管理、融资租赁等）所使用的境外（包括香港、澳门和台湾地区）的资金、设备、物料、技术、管理、人才、品牌等资源.

旅游业是中国改革开放后最早利用外资的行业.通过利用外资,中国旅游业克服了产业发展初期外汇不足、管理水平低等困难,实现了快速发展.但同时,外资投向结构不合理、外资企业效益不佳以及其他诸多负面效应也日益凸显.因此,如何进一步发挥外资的正面效应,使中国旅游业既能实现利用外资的目的,又能有效解决利用外资过程中可能出现的问题,是目前中国旅游业发展中亟待探讨和研究的课题.

一、旅游业利用外资现状

从外资的总体规模来看.截至2002年,我国旅游业实际利用外资达500多亿美元,其中旅游住宿及度假区建设400亿美元；旅游景区景点建设80亿美元；旅游车船及文化娱乐20亿美元.2004年共利用外商直接投资项目数为2931个,合同外资金额为102.13亿美元,实际利用外资金额达到65.54亿美元.其中,旅行社服务领域利用外资项目共计681个,实际利用外资金额达到13.35亿美元；饭店服务领域利用外商直接投资项目共计872个,实际利用外资额达39.68亿美元,其他领域实际利用外资金额为12.51亿美元.

从外资的行业投向来看.饭店业是利用外资力度最大的行业,截至2004年底,利用外资的饭店数目达到351个.旅行社业的外资介入在入世前很少,入世后,国际旅行服务集团看好中国广阔的旅行及旅游市场前景,纷纷涉足.截至2004年底中国境内外资旅行社的数量为22家,其中外商独资5家,合资17家（其中外方控股4家,中方控股13家）,具体见右表.

从外资来源地结构看.1989年到1996年的外资来源地区中,排名前8位的分别是中国香港、新加坡、美国、中国台湾、中国澳门、日本、泰国和韩国.而2004年旅游业外资来源国（地区）前8位分别是香港特区、台湾省、韩国、美国、英属维尔京群岛、新加坡、萨摩亚、澳大利亚、加拿大,见下图.

从外资旅游企业的市场行为和绩效来看.外资在中国境内投资和经营的饭店大多数为四、五星级的高档饭店.截至2004年,港澳台和外商投资的酒店共有351家,其中五星级有83家,四星级占146家,两者占外资饭店总数43％强.近年来,法国雅高、假日集团等陆续进入经济性酒店的投资和运营,争夺中低端饭店市场.外资饭店凭借资金、技术、管理经验、营销网络、品牌效应等方面的优势,在目前中国饭店业整体效益不佳的情况下,反而取得了较好的效益,攫取了中国饭店业绝大部分的利润.由于外商在中国境内开办的独资或控股旅行社只能经营中国入境游和内地游,不能经营中国公民的出境游,因而其在中国的业务一直开展得并不顺利.所以,大部分外资旅行社目前大多开展其具有业务优势的商务旅行业务,个别旅行社只把成立的旅行社作为等待时机、大举进入中国旅游市场的前哨.

二、中国旅游业利用外资中存在的问题及其原因

目前,中国旅游业外资利用中存在的问题及原因主要表现为以下几个方面.

首先,外资的行业投向较为单一.饭店特别是高星级饭店是外资最为青睐的投资对象.而旅行社、旅游景区（点）、旅游交通等行业利用外资项目和金额比重甚小.这一方面是受我国外资政策所限,即我国旅游外资政策倾向于鼓励饭店业利用外资,而对旅行社、景区、旅游交通等行业的开放持谨慎态度；另一方面也是外资的趋利性所致.

其次,外资地区投向的东重西轻问题突出.我国外资地区差别政策是造成这一问题的主要历史原因.而中西部地区外商投资的硬环境（主要指基础设施等）、软环境（主要指相关法规政策、投资服务等）欠完善、旅游市场规模较小也是造成这一问题的原因.

再次,外商投资的来源结构集中问题严重.从图中可以看出,从1989年到1996年,旅游业外资中,香港和台湾合计份额达到了76.93%,新加坡占11%,美国占5%,呈现出以地缘和血缘为中心的局面.2004年在利用外资的国别（地区）来源分布中,香港、台湾占到总额的49%,欧美等发达国家的份额比重不到30%.这种外资来源结构过度集中于周边国家,而欧美等发达国家投资份额偏低的现状,削弱了我国旅游业通过利用外资学习发达国家技术和管理经验的成效,也不利于开拓欧美主要国际旅游市场.当然,选择外资的来源国不是东道国单方面所能决定的,这要受到外资母国投资政策、企业投资战略等综合因素的制约.

最后,存在外资企业损害国家利益和产业利益现象.有些外商投资企业利用税收优惠政策的漏洞和集团内部的“转移支付”手段,套取了本应属于我国政府和国内合资企业的税收和利润分成,给财政税收和国内企业造成了一定的损失.同时,外资企业凭借其雄厚的资金实力、先进的管理经验和所享受的优厚的优惠政策,通过战略布点、分割市场、营销网络向全国延伸,不断扩大在中国旅游市场的占有率,造成一定程度的行业垄断.

这种问题的产生一方面是由于外资的趋利本性所致,另一方面,也与国内对外资的片面认识有关.我国旅游业利用外资过程中,过多地注意外资带来的正面效应,而对外资的负面效应和可能产生的问题重视不够,给予外资过多的优惠政策和待遇.另外,受本位主义的利益驱动,一些地方和企业的负责人为了本地利益或个人私利,对外商直接投资产生的负效应或不重视,或有意回避,助长了外资负面效应的产生.

三、我国旅游业利用外资的对策

改革开放初期,旅游业利用外资主要是为了解决旅游基础设施和专业设施建设中缺乏外汇、资金的问题.当前,外汇、资金已不再是制约旅游业发展的主要问题,利用外资是为了学习和利用国际旅游企业先进技术、管理经验、品牌和营销网络,使我国旅游业在规模和质量上获得进一步提升.因此,我国旅游业的发展和旅游企业的成长依旧需要利用国内、国外两种资源,开拓国内、国外两个市场,利用外资仍将是我国旅游产业政策中的重要内容.根据我国目前旅游业利用外资的现状和存在问题,一方面需要通过构建积极、灵活的外资利用机制,使利用外资的规模和质量获得进一步提升；另一方面需要采取有效的防范措施,消除或降低利用外资过程中产生的或潜在的负面效应.

(一)编制旅游业利用外资规划

编制规划的目的在于对未来发展进行预测,协调并选择为达到既定目标采用的手段.通过科学、合理、及时地编制和发布全国和地方各级旅游业利用外资的规划,确定全国和各地方旅游业利用外资的规模、结构（币种结构和来源结构）、方式（股权方式、管理合同、特许经营、债券融资等）、行业配置、地区配置等各项指标.当然,规划的编制可以以专项规划的形式进行,也可以作为我国各级旅游发展规划中的一部分.

(二)转变对旅游业利用外资的认识

改革开放初期,为了弥补我国旅游发展中的资金和外汇缺口,把利用外资的重点放在了规模和数量上,国家和各级政府对利用外资的绩效考核也大多偏重数量指标.但目前,国内可利用的资金数量和外汇储备额已经较为充裕,资金和外汇已不再是阻碍我国旅游业发展,提升旅游国际竞争力的主要因素.技术、管理经验、销售网络、旅游专业人才的不足和落后才是我国旅游业发展面临的主要障碍.因此,今后应当将引资的重点放在引进国外先进的管理经验、技术、品牌、营销网络和人才上.同时,转变目前个别政府部门只关注旅游业流入外汇资金的多少,而不重视外国品牌酒店的委托管理、特许经营等外资形式的认识偏差.

(三)改善我国的旅游业投资环境

目前,我国旅游业投资环境并不理想,改善投资环境是提高旅游业利用外资规模和效率的重要措施.首先,要加大对旅游基础设施的建设,特别是中西部地区的旅游基础设施建设,改善外商投资硬环境.其次,健全外商投资管理体系,改善外商投资软环境,主要包括加强各种涉外经济法制建设和知识产权保护等措施.再次,进行投资体制改革,完善我国的投资体制,特别是解决中小旅游企业融资难问题.第四,建立信息公布制度,增强法律和政策的透明度.第五,提高我国素质教育和职业教育的水平,提供高素质的旅游从业人员,建立灵活高效的旅游劳动力市场.第六,完善对外商直接投资和国内引资企业的服务工作,提高政府部门工作效率,特别是外商投资服务机构的办事效率.

(四)加强对外资行业投向和地区投向的引导

通过国家统一发布的《指导外商投资方向规定》和《外商投资产业指导目录》,明确各旅游行业的外商投资鼓励或限制政策,增加政策透明度和一致性,以此引导外商投资方向,优化旅游业的外商投资结构.

转变对外资地区投向的引导.总体来讲,我国旅游业对外资的需求是存在差异的,东部地区需求的是跨国旅游企业先进的管理、技术,中西部地区则对资金、技术、管理都存在需求.因此,对外资地区投向的导向要根据不同地区的外资需求分别对待.对于东部地区而言,重要的是为外资企业创造一个宽松的投资环境；而中西部地区由于市场、基础设施等不甚理想,外商投资的风险较大,因此除了尽可能的完善的软硬环境外,还要给予一定的优惠政策,以弥补投资的高风险.

(五)构建中性旅游业外资政策

逐步取消对外资的优惠、歧视和限制政策,贯彻国民待遇原则.大型跨国公司决策者十分重视东道国的宏观经济政策与投资环境的稳定与完善,对投资的税收等优惠并不十分看重,而对所谓的“歧视性与限制性问题”则十分敏感.因此,应当在对我国现行法律、法规及各部门规定中的歧视待遇进行全面调整的基础上,最大限度取消和废止旅游业领域对外资所实行的优惠政策.

(六)有效防止和降低利用外资中的负面效应

首先,克服本位主义利益驱动,调整和地方的利益关系.一些地方和企业领导为了本地区、本部门和本企业的利益,甚至受个人私利所驱动,无视或人为掩盖利用外资中出现的负效应.政府应该调整政策、完善法律法规、加强宏观调控,有效控制和降低利用外资所产生的负面效应.必须建立有效的针对利用外资方面的监控体系,把利用外资的负面效应控制在可承受的限度之内,以确保利用外资的质量和效益,防范由此引发的经济社会危机.

其次,对外商在华投资经营行为进行有效的监管.为应对利用外资中出现的不合理转移价格、避税等问题,有必要在现行法律法规中,强化对转移价格和账务的监管.

另外,为应对合资、并购中由于所有者缺位、内部人控制、资产评估不准确等导致的国有资产流失问题,努力实现国有资产评估的公正、合理和科学化.在外资并购法中明晰国有资产评估条款、产权交易价格认定、国有资产代理人的行为方式和职能定位等问题.

（作者单位：上海财经大学）