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十八届三中全会公报将“稳定税负”作为我国未来完善税收制度的改革要点,这无疑是一个出乎市场意料之外的新提法、新思路.从字面上看,就是政府不给企业和老百姓加税,但也不会减税.道理应该是这个道理,但这好像与我们这些年来一直倡导的“结构性减税”大方向有出入.
一瓢冷水
我国的税制改革从2004年开始就把“减税”提上了议程,特别是在2008年12月召开的经济工作会议上,首次提出“结构性减税”,并将之视为优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变的新战略.其真正内涵包括两方面：一是虽然有“减”有“增”,但落脚点在“减”,意在从总量上削减税负水平；二是“减”和“增”的方向应该有所选择,对创新型、集约型的研发生产和消费行为减税,对粗放型、资源消耗型、环境破坏型的生产行为增税.总的来说,减税或者增税都要符合中国经济结构整体升级的大方向.但此次“稳定税负”的提法却让市场开始怀疑政府持续推进“结构性减税”的决心.
而且,这一提法与市场的预期也有较大差距.因为学界和市场一直认为,全面减税符合“充分利用税收政策调整我国经济结构”的政策目的,应该是今后一段时期促进中国经济企稳回升的有效手段.而2012年全国税收收入完成11.07万亿,是2004年的4倍还多,宏观税负更是上升到了21.3%,放到世界范围内看,这一比例也不低了.一直喊“减税”,但税负却稳步上升,本来就被大家诟病,“稳定税负”的新提法更是当头浇了一瓢冷水.
之所以会出现这种意外,原因是政府的支出一直在涨.减税和减支是硬币的两面,减税必先减支,而如今要“稳定税负”,说明政府从总量上削减财政支出的意愿并不强.可以说,“稳定税负”是政府与市场妥协的结果.
折中决策
维持当前税负不变,政府可能有自己的考虑.
第一,“推进基本公共服务均等化”,以及“让发展成果更多、更公平惠及全体人民”,需要政府大幅增加医疗、教育、养老及其他社会公共福利支出.中国现有13亿人参加医保,8亿人参加养老保险,如果再考虑由“保障全覆盖”到“保障质量的全面提高”,没有税收收入的保障肯定不行.而且公共福利支出属于刚性支出,增加容易减下来难.
第二,有研究估计,现有的和地方两级政府债务合计有将近30万亿元,这是悬在政府头上的“达摩克利斯之剑”.要想尽快偿债,要么依赖税收,要么依赖土地财政,如果城乡建设一体化导致土地财政受限,税收收入再没有保障,则政府债务违约的连锁后果谁也不敢想,中国赌不起.
第三,从2015年开始,中国会加速步入老龄化社会.如果考虑未来不可逆转的人口老龄化趋势,即使政府有决心减税,恐怕也只能是短期或中期刺激中国经济复苏和产业转型的救济性政策.减税不容易,短期内如此,长期来看更是如此.从这个意义上讲,“稳定税负”可能是政府着眼于当前和长远的折中选择.
明白了这些,我们再回过头来看上海自贸区的税收优惠政策,自然就会豁然开朗.依据国际经验,国际自由贸易园区普遍采用具有竞争力的特殊税收优惠,比如：实施比区域外更低的税率,或者在重点领域实施更加优惠的税率.为此,上海市政府曾向国家要政策,即自贸区内符合条件的企业按15%的税率征收企业所得税,但结果却遭到层面的否决.“稳定税负”,看来不仅在全国如此,在自贸区内也是如此.
（经济学博士陈金保对此文亦有贡献）
责任编辑：马小琳