房价上涨:税收原因其治理

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遏制房地产价格的过快上涨,已经成为全社会普遍关注的热点问题.税收作为影响房地产市场健康发展的一个重要因素,其行业总体税负偏重、税负结构不合理、税制设计滞后,在一定程度上助推了我国房地产价格的不合理上涨.本文通过对我国房地产价格高涨背后税收原因的解析,提出遏制我国房价过快上涨的税收对策建议,期望通过改革和完善我国房地产税制实现对住房消费和房地产收益的调节,促进房地产价格的理性回归.

一、我国房价过快上涨的税收原因分析

房地产业是我国国民经济的支柱产业,房地产税收作为国家调节房地产经济和平衡社会财富分配的一个重要杠杆,理应在整个税制体系中占据重要地位.但我国现行房地产税制明显滞后于社会经济发展,无法适应目前我国房地产行业投资过热、房价过高、市场复杂多变的实际情况,这也是形成我国房价过快上涨的税收原因.

(一)开发环节税费繁重,成本居高不下.房地产的开发成本主要包括土地价款、开发成本、开发费用和相关税费.房地产开发阶段承担的主要税收包括城镇土地使用税、耕地占用税、印花税、契税、营业税及其附加、土地增值税等.近几年来,国家为控制房价过快上涨和投资过热,进一步加强了土地增值税管理,房地产开发企业的税负成本进一步提高,推动了房地产市场价格的上扬.除法定的税费负担外,房地产企业还面临大量的费用支出,其收费总额占到房价的15%―20%,加上土地出让金,仅此两项费用就占到了房价的38―50%.过多的收费,一方面导致房地产的高成本和高价格,严重扭曲了房地产商品的真实价值,直接加重了消费者的负担.另一方面,庞大的“费挤税”现状使得国家税收政策难以发挥其作为经济杠杆的应有调节作用,税收调控手段在现实中显得很乏力.


(二)交易环节税负过重,导致有效供给不足.我国现行房地产税制交易环节主要涉及营业税、城市维护建设税、印花税、土地增值税、契税、企业所得税、个人所得税等税种.在房地产交易环节,房地产转让方要按转让土地使用权和房地产的营业额的5%征收营业税,同时要按照实缴的营业税税额征收城市维护建设税和教育费附加,并按产权转移书据所载金额的0.05%征收印花税.在房地产收益环节,转让方要按转让房地产增值程度征收土地增值税,按转让房地产的收入减去准予扣除项目金额后的余额征收企业所得税.这些表面上向卖方征收的税负,实际上却因我国房地产有效供给不足而转嫁给购买方.其结果是国家主观上以抑制需求打击投机为目的房地产税收调控政策却客观上增加了买方的购买成本,推高了房价.众多发达国家实践表明,在房地产流转环节征收低税费,实行低税率是完善二手房流转市场的基础,也是保证二手房充足供给的重要条件.2005年和2006年我国相继出台“国八条”和“国六条”,在税收政策上,在二手房交易环节征收营业税、个人所得税、土地增值税.我国对二手房交易流转过程征收过高税负虽然在一定程度上降低了部分投资性需求,却限制了二手房的交易和流通,造成了二手房有效供给的不足.同时,房地产流转和交易的过高税负,抑制了土地的正常交易,助长了隐性流动现象的蔓延,还直接阻碍了划拨存量土地步入市场的进程,使得土地的要素作用无法得到发挥,土地闲置与浪费现象日趋严重.

(三)持有环节税负畸轻,助长了投资性需求扩张.我国现行房地产税制中,持有环节征收的税种主要是城镇土地使用税、房产税和城市房产税.这三个税种不仅税率较低,免税范围较大,税收优惠政策较多,使得我国房地产持有环节的总体税负水平畸轻.在国际上,房地产税的缴纳主体是普通的居民用房,而我国房产税只对经营性房产征收.我国现行城镇土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据,实行从量课征方式.这种课征方式使税额不能随课税对象价值的上升而上升,具有税源不足且缺乏弹性的缺点,不能发挥调节土地级差收入的作用,也无法对土地闲置现象和土地投机行为起到应有的调节作用.以上分析表明,我国房地产持有环节的税负几乎可以忽略.正是这种房地产持有环节的畸轻税负,一方面加剧了我国房地产市场投资性需求的不断扩张,推动房价持续非理性上涨,进一步导致房产供给不足;另一方面,房地产保有环节税费种类过少,阻碍了土地有偿使用市场的建立与发展,大多数由使用者无偿取得的土地仍然被近似无偿地持有,抑制了土地的正常交易,阻碍了划拨存量土地步入市场的进程,造成日益严重的土地闲置与浪费现象.

(四)房地产税规模偏小,无法满足地方财政需要.我国现有的房地产税收包括房产税、城市房地产税(外资)和城镇土地使用税.作为地方性税种,收入规模偏小,远远不能满足地方财政的需要.房地产税以其课征对象无法隐藏,税源比较稳定、广泛且比较容易控管的特点,而为很多国家所采用,并形成地方财政的重要组成部分.我国房地产税还很不成熟,开征以来规模一直偏小.2009年全国房产税收入803.64亿元,约占全国税收收入的1%,内蒙古2009年房产税收入15.69亿元,占全区地方税收入的2.93%.在中国大规模的工业化、城市化进程中,地方政府通过土地财政(土地出让金)获得各项建设的资金保证.2009年,全国地方政府本级收入3.3万亿,全国卖地收入近1.5万亿,土地出让收入占地方财政总收入比重接近43.7%.在现行房地产税规模偏小,与地方利益分配格局失衡的情况下,进一步刺激了地方政府土地财政的扩张,这也是地方政府对实施房地产新政并不积极,国家调控房地产政策效果并不理想的深层原因.

二、抑制我国房价过快上涨的税收政策建议

抑制我国房地产价格的过快上涨,推进房地产业健康发展是一个系统的工程,需要国家出台并运用包括税收政策在内的多种政策工具进行综合治理.改革和完善我国现行房地产税制有利于更好地发挥税收政策在当前政策调控组合中的应有作用.任何片面夸大或否认房地产税收制度在当前房地产市场宏观调控中的作用的观点都是错误的.

(一)房地产开发阶段的税费政策调整.一是改革现行土地批租制和土地出让金制度为年租制固然不失为降低当前房地产开发成本,平抑高房价的一个根本办法,但即便是在不考虑将其纳入房地产税的制度性障碍的情况下,中短期内该办法均不可行.因为土地出让金作为地方政府收入的重要来源,实行年租制必将带来巨大的财政缺口.在目前与地方利益分配机制无法改变的情况下,年租制势必受到地方的阻挠,为改革带来巨大阻力.此外,就我国目前的公民纳税意识、征管环境和条件,其征管效率和质量也很难保障.因此,笔者认为,改革土地批租制和土地出让金制度宜作为我国房地产税制改革的长远目标来设计,目前改革条件尚不具备.二是规范收费项目,减少开发环节的不合理收费项目,降低税费成本.笔者认为当前应着眼于逐步减轻不合理收费,规范收费项目,不宜推进费改税.因为这些收费已经固化为多个部门的经常性收入,当前如果实行变费为税的改革,势必遭到既得利益部门的反对和阻挠,增加更大的改革困难和阻力.三是在取消耕地占用税的同时,进一步降低土地增值税税率,调整累进幅度,重新设计计征办法.四是对商业地产实行差别化的优惠政策.基于商业地产开发对城市发展、提升产业结构和促进就业的重要推动作用,考虑商业地产开发周期较长、资金回笼较慢、准入门槛高的特点,建议给予其优于住宅开发的差别化税收政策,同时降低租赁业税负.以吸引社会资金向商业地产转移,引导资本市场资金流向,减少恶性炒卖住宅现象.

(二)房地产流转环节的税制重组.造成我国目前房地产市场强劲需求现状的相当比重是以套利为目的的投机性需求,因此如何有效抑制过度的投机性需求,调控房地产市场过热是流转环节改革房地产税制的重点.笔者认为该环节的税制重组应在低税负原则下进行:一是完善土地增值税制度.在房地产开发和转让环节课征土地增值税,有利于直接调控房地产供应,改善房地产供应结构,其与房地产税结合,更有利于构建比较合理的房地产税收体系.建议对我国土地增值税进行改革:1.由于房产升值是由于土地升值引起的,因此无论是转让土地,还是转让房产都应征收土地增值税,建议对非建设性的房地产转让所得征收土地增值税.2.基于土地国有,其拥有者或使用者非主观原因形成的增值都应归国家所有,因此建议将土地增值部分的全部收入计征土地增值税,以有效抑制房地产的炒买炒卖行为.3.取消房地产流转环节的营业税,并入土地增值税一并征收.营业税虽然具有良好的组织收入功能,但是对于调控房地产价格发挥不了太大的作用,而且税负容易转嫁给消费者,反而助推价格上涨.而土地增值税可以在保证税收收入的同时,发挥稳定房地产交易价格的功能.因此建议将对销售房地产和转让土地使用权征收的营业税与土地增值税合并征收,并对土地增值税的税率水平、累进幅度、征管办法等作重新设计.4.取消目前房地产交易环节的个人所得税,而用土地增值税取代之.二是实行差别化契税政策.契税作为由买方依据成交价格而缴纳的一种价外税,对住房供给价格影响相对较小,实行差别化的契税政策可以增加投机者的交易成本,降低预期资产增值收益,抑制住宅资产的投机需求.具体建议是:可以考虑对高档住宅征收3%或者更高的契税,而对普通住宅征收1.5%的契税.对居民的消费性购买给予减免税优惠,对属于基本生活性消费的住宅,可以以面积为依据确定一个免征额.而对于持有时间不足3年的投机易实行从高税率课征,对持有期超过3年或者5年的消费性需求实行优惠税率等.三是降低房屋租赁税负,活跃房屋租赁市场.目前我国房屋租赁环节税负较重,税种较多:出租住房要按租金收入的5%征营业税并按实缴营业税税额征收城市维护建设税和教育费附加,按租金收入的12%征收房产税,按所占面积征收城镇土地使用税,按租赁所得额的20%征收个人所得税,按租赁合同金额的0.1%征收印花税.沉重的税负导致大量暗中交易和偷逃税款现象发生.因此建议降低租赁业税率,对商业房产按其评估价值征收0.6%―1%的房产税,以提高住房使用效率,降低我国房屋空置率,增加房地产市场中的有效供给.

(三)房地产持有环节的税制改革.我国现阶段房地产税制结构中,最为人们所诟病的就是房地产持有环节赋税畸轻.正是由于房地产保有环节几乎不征税,才助长了出于投机目的的房产囤积和闲置,造成房地产投资过热,土地资源浪费现象.因此在保有环节征收房地产税成为当前人们关注的重点话题.笔者认为,尽管税收作为房地产市场的一种调控工具其作用不是万能的,但通过在持有环节开征房地产税无疑会增加养房成本,直接降低投资性住宅的预期资本收益,从而降低购房者对房产的投资需求,房产投机行为的减少,势必增加闲置房产进入市场机率,实现房地产资源的优化配置,进而抑制房价过快上涨.值得注意的是,在提高房地产持有环节税负的同时必须降低流转环节的税负,进行房地产税制的整体改革优化,否则将可能导致房地产税调控房地产价格的失败,造成高房价与高持有税负并行的结果.这一点已经为韩国房地产税制发展的教训所证明.笔者认为,在我国房地产持有环节,税种设计应包括两个:一是征收土地闲置税.二是开征房地产税.

一是开征土地闲置税.建议针对房地产开发商“捂地”现象,以地价为计税依据,对不当的土地利用行为课征土地闲置税.对房地产开发商闲置空地征收惩罚性土地税,作为房地产税的辅助性土地税种,增加持有房屋和土地的成本,减少土地利用的预期收益,降低土地资产价值,遏制囤积房产和土地的不正当市场行为.

二是开征房地产税.就是整合现行的城镇土地使用税、房地产税和城市房产税,开征统一的“房地产税”,重新设置征税范围、计税依据、税率以及税收救济与优惠政策.

关于课税对象.房地产税以土地和固定于土地上的建筑物及其附属物为征税对象.基于土地和房屋的价值在评估过程中的相互关联、密不可分,房屋的属性和地段因素对于评估无论是土地还是房屋机制的不可或缺,对土地和房产一并征收.

关于征税范围.在原有房产税和城镇土地使用税征税范围的基础上,将凡是房屋产权明晰的所有者都纳入征税范围.即将房产产权明确的国家机关、事业单位、企业房产,城镇居民自有住房和农村经营性房产全部纳入房地产税的征税范围.将国家机关和事业单位纳入征税范围,有利于降低行政成本和促进土地节约.通过起征点

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和免征额等优惠政策的设定,对广大城镇居民自住用房实行税收优惠.

关于计税依据.以房地产评估值作为房地产税计税依据.笔者认为,经过“物业税”多年的空转试点、契税征管环节的实践和房地产评估工作的发展,直接以房地产评估价值作为我国房产税的计税依据已经具备可行性、可操作性,无需实施中间过渡办法.而对于评估机构的选择问题,目前我国商业评估机构规模较小无力承担评估任务,地税部门没有评估技术和人员,房地产价值评估理应有政府评估机构承担,而且目前政府评估机构具备技术、人员和数据掌控的优势和条件.为减少评估量和评估费用,现实的选择是对房地产进行批量评估,对于评估价值的部分失真可以通过给予纳税人税收申诉和监督权利来弥补,确保评估价值的公允性.

关于税率.根据我国的实际情况,笔者认为我国房地产税税率应采用差别化、区间式、累进性税率.首先是地区间的差别化税率.我国地区间的差异较大,经济发展水平不一,房地产税作为一种地方税,适宜选择区间税率,地方政府可依据地区实际在国家确定的具体框架内确定税率.其次,房地产税须区分房产不同用途,对经营性用房、投资(投机)性住房、自用住房做出差别化的税率选择,以体现税制公平性和调控功能.再次,为实现房地产税在持有环节平抑房地产价格的功能作用,对超出标准范围之住宅要通过累进性税率从高课税.参照国际惯例,综合考虑我国居民承受能力和税负水平,我国的房地产税税率总体上宜从低设计,其范围在0.2%―2%为宜.考虑城镇居民拥有或购入第二套住宅以改善居住条件的普遍性,建议对居民自有住宅用房第一套免征,第二套根据各地经济发展和收入水平,可在0.2%―0.5%间进行税率选择,并给予居民在两套住房之间选择纳税的权利.而对第三套以上的住房,各地可在1%―2%间进行税率选择.对国家机关、企事业单位以及工商业房地产各地可在0.6%―1%间选择适用税率,以降低商业地产和租赁业的房地产税负.

实现我国房地产业可持续健康发展是一个系统工程,不能将抑制房价上涨的希望全部放在房地产税开征上.只有统筹制定和实施相关政策,通过强化地方政府职责、实施紧缩的住房信贷政策、增加住房有效供给、加强保障性安居工程建设、加强房地产市场监管等有力措施,与增加房地产保有环节成本为目标的房产税改革相结合的综合手段,才能促进我国房地产经济乃至国民经济的平稳健康发展.

(作者单位: 内蒙古自治区地方税务科学研究所)

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