大气污染治理、倒逼机制与财税政策优化

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内容摘 要 ：北京市因大气污染形成的雾霾问题,已成为困扰该市发展的重要因素之一.大气污染治理能够从三个不同的层面产生倒逼机制：促进经济增长方式转变,调整产业结构与改变微观经济主体行为等,而上述倒逼机制的形成需要财税政策的支持.当前北京市财税政策在大气污染治理过程中还存在着财政支出、投融资总量及结构不合理,环保税收体系不健全、调节力度不够等问题,因此,本文提出相关的改进政策建议.

关 键 词 ：大气污染治理 倒逼机制 财税政策

近年来,北京市被雾霾笼罩,空气质量日益恶化,给首都形象和首都人民的身体健康、经济社会可持续发展都带来了消极影响.北京市环保局数据显示,2013年北京市PM2.5年均浓度值为89.5微克/立方米,该数值是《环境空气质量标准》中标准值的1.5倍,空气质量为优良的天数占全年总天数的48.2%,北京市大气污染严重,需要发挥财税政策在大气污染治理中的作用.

北京市大气污染治理现状

来自中国统计年鉴的数据显示,北京市逐步加大了大气污染治理投入,包括增加空气质量监测站和细分空气污染源并有针对性的开展处理工作等措施,2012年增加了对PM2.5的监测,确定了以PM2.5为重点的大气污染治理工作思路,编制了《北京市2012-2020年大气污染治理措施》并于2013年3月实施,该措施具体部署了北京市大气污染治理的方案和目标.表1是2003-2010北京各大气污染物排放量及处理情况.

从表1中可以看出,北京市大气污染治理的状况：从废气治理的设施数的变化来看,北京市废气处理设施数量2005-2009年一直处于增长趋势,但是增长幅度较小,甚至2010年投入总量较2009年还有所减少,而2010年投入量仅为2003年的1.08倍.从北京市治理污染的能力来看,污染处理能力逐年提高.将工业污染物排放量和去除量进行综合比较：工业SO2排放量2010比2003年减少了一倍,但是去除量却是2003年的5.4倍.去除率由2003年的0.21增加到2010年的2.2.工业烟尘去除率由2003年的60.28万吨上升到2010年的90.86万吨.工业粉尘去除率由2003年的27.63万吨上升到2010年的45.94万吨.

总的说来,北京市虽然加大了在大气污染治理上的投入,提高了治理大气污染的能力,然而,大气污染一经形成,其修复与治理是一个长期过程.

大气污染治理倒逼机制下的财税政策支持

大气污染治理能够对经济系统从宏观、中观以及微观三个不同的层面形成倒逼机制,如图1所示.

(一)促进经济增长方式的转变

大气污染治理急需财税政策的有力支持,通过大气污染治理倒逼财税政策改革,充分发挥财税政策的大气污染防治效应.大气污染治理具有正的外部效应,需要政府强有力的调控,通过财税政策的有效运用鼓励科技进步和自主创新,加速人力资本的形成和发展,提高劳动力素质,促进经济增长方式由粗放型向集约型转变,达到经济增长与大气污染防治的协调统一,实现经济可持续发展.

(二)促进产业结构调整

通过财税政策改革倒逼产业结构调整,是防治大气污染的根本途径.首先,充分发挥财政支出政策的乘数效应.通过财政投资性支出等政策提升传统产业、发展节能环保产业,通过财政优惠政策扶持节能环保产品的开发利用,设立大气污染治理科研专项支出,加快大气污染控制环保技术的开发利用.其次,充分发挥税收政策的产量效应和替代效应.利用财税手段实行严格的能耗和排放标准坚定有序地淘汰落后产能,改造传统产业,加快高污染产业退出市场步伐,推进环保产业化建设,促进产业结构优化升级.

(三)改变微观个体的经济行为

财税政策倒逼企业和消费者个体改变其经济行为,致力于源头防治.通过税收、财政贴息、排污付费等财税手段使其有压力感、危机感；积极引导并促使其改变其生产方式,激励技术创新,从被动治理到主动预防.对于消费者个人而言,税收政策的运用使外部成本内在化,通过产品价格来引导消费,同时,加强宣传教育力度,提高消费者的环保意识,通过消费者行为的改变来刺激生产者减少或改变其污染行为.此外,企业生产技术的创新对劳动者素质提出了更高要求,对提高劳动者素质、增加就业有积极作用.

北京市大气污染治理财税政策存在的问题分析

(一)大气污染治理投入总量不高且投融资结构不合理

近年来,我国大气污染治理虽然投入总量有所增加,但是在污染治理投入中所占比重还很低,从2011年的3.48%下降到2012年的1.24%,并且整个污染治理投入所占财政支出的比重也很小.

大气污染治理投融资总量不高、结构不合理.近年来,我国环保投资虽然表现出较强的增长态势,但投资总量不足仍然是北京市大气污染防治投融资面临的突出问题.我国的环保主要投资范围是建设项目“三同时”、城市环境基础设施建设和工业污染源治理,在北京市的大气污染中,工业污染占据较大比重,为了提高空气质量,北京市通过各种渠道投融资致力于工业废气污染治理,治理大气污染的投资来源主要是政府补贴和企业自筹.以2003-2010年工业污染投资源来源为例,如图2所示.

由图2可知,北京市2004年以前工业污染投资以政府补贴为主,2004年后企业自筹资金开始增加,并且大幅度超过政府补贴数量,但是从总体趋势看,投资总量从2009年开始下降.大气污染防治具有正的外部性特征,需要政府通过各种经济手段引导各经济主体行为,促进社会、经济效益的提高.工业污染防治投资总量的下滑和融资结构的不合理,与不断增长的污染治理需求是相矛盾的.

(二)环保税收政策不完善且执行力度不够

北京市对大气污染治理高度重视,但是重治而轻防,雾霾天气已经给北京市的空气质量和空气污染治理敲响了警钟.近来年,税收手段并没有完全发挥其资源配置和经济稳定的调节作用,对减少重污染企业的排放和建立惩罚机制以缓解和改善空气质量作用并不显著.另外,我国环境税还未建立,缺少了大气污染治理的重要税收手段.最后,在税收征管过程中,对其的监督管理不到位,出现税收调节的主观和客观缺位. （三）城市间的大气污染联防治理不够紧密

由于环境系统具有整体性的特征,在治理大气污染中需要形成区域联防体系.有数据显示,在北京市大气污染物的来源中,外来的污染物约占20%.由此可见,除了结合本市污染特点采取相应措施外,城市之间联防联治是极其重要的.由于季风气候等的影响,城市间的大气污染会相互影响,但是由于和地方财权和事权的分配不尽合理、“地方保护主义”现象的存在及联防方案还未明确,统一的应急联动体系还未建立,直接导致大气污染治理执行力度不够.

大气污染治理的财税政策优化建议

完善的财税制度保障是大气污染治理的基础,充分发挥大气污染治理的倒逼作用,促进财税政策的优化,对完善财税体系、环境保护、提高人们生活质量有十分重要的意义.

(一)完善政府预算支出管理体制以实现财政支出、投融资结构合理化

我国目前节能环保预算资金属于财政预算专项投入,用于环境治理和资源利用.增加大气污染防治相关配套设施投入,提高大气污染防治支出占财政支出的比重,加大政府转移支付力度,统筹安排,配套改革.同时,扩大大气污染防治的投融资渠道,将财政政策和货币政策结合起来,合理安排政府补贴和企业自筹比例,促进大气污染投融资结构合理化.

(二)加大税收政策调控力度并促进产业结构优化升级

加快税制改革,充分利用税收调节经济、引导和调节节能减排、保护生态环境功能,实现大气污染的防治.大气污染防治相关税种主要包括资源税、消费税、车船税、企业所得税等.一方面,推进消费税、资源税改革,达到资源节约和环境保护调控的目的.调整消费税征收范围和税率,将煤等部分严重污染环境、过度消耗资源的产品等纳入征税范围.将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税品目,推动北京“三高”企业的产业转移.加快资源税改革,推进煤炭从价计征改革,削减并控制燃煤总量；给予新能源、清洁能源产业税收减免等优惠政策.另一方面,加大税收政策的引导作用,完善增值税、企业所得税等相关奖励税和惩罚税政策,促进产业结构优化升级.另外,加快环境税的立法步伐,推动环境保护费改税,达到环境保护、资源的合理利用,以及构建绿色税收体系的目的.

(三)创新财政投入机制

除了政府财政预算投入外,积极运用财政贴息、“以奖代补”、“以奖促治”等财政补助方式,支持污染企业减少排放和环保项目的研发与建设.通过财政贴息的方式充分地利用信贷资金,弥补公共财政预算环保资金的不足；将“以奖代补”和“以奖促治”结合起来,通过预算补助的方式引导和激发企业改善环境的积极性和主动性,合理解决区域间联防联治过程中的利益冲突,促进区域联防治理体系的建立.

因此,在北京市大气污染治理背景下,优化财税政策,将财政支出政策和财政政策结合起来,充分发挥财政支出政策的乘数效应和税收政策的产量效应、替代效应,促进北京市经济增长方式从粗放型向集约型转变,加快产业结构的优化升级、引导微观个体的经济行为,实现北京市大气污染的有效防治和经济社会的可持续发展.