关于地方政府行政管理制度的若干

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【摘 要】行政管理制度创新是政治体制改革的重要内容, 从而加强行政管理制度创新是推进政治体制改革, 发展社会主义政治的必然要求.本文对我国地方政府制度创新的发展现状作出具体分析,旨在研究地方政府行政管理的制度创新应重点解决的问题及主要方向,从而有效地加强地方政府行政管理制度的创新.

【关 键 词 】地方政府；制度创新；行政管理制度创新

行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容, 从而深化行政管理体制改革是推进政治体制改革, 发展社会主义政治的必然要求.通过不断改革地方政府的行政管理体制, 政府在转变职能、优化组织结构、实现决策科学化化、依法行政、加强建设等方面取得明显成效, 促进政治体制改革逐步展开.但是随着人民群众意识不断增强, 政治参与的积极性不断提高, 只有深化行政管理体制改革, 才能健全行政管理运行制度, 优化行政管理体制, 完善行政权力的监督制约机制, 建设充满活力、富有效率的服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府.

一、我国地方政府制度创新的发展现状

随着政治、经济环境的变化以及为适应市场化和全球化的需要,中国各级政府积极探索政府管理创新.改革的过程和效果表明, 经过30多年的制度变迁, 地方行政管理体制改革取得了积极进展和显著成效：第一、调整和完善了计划、财政、金融和经贸部门的职能配置, 初步建立了以间接手段为主的地方经济调节体系,为理顺政府与社会的管理奠定了基础.第二、政审批制度改革取得进展, 一些地方政府的行政审批项目降幅达50%～ 70%, 1 有力促进了地方政府职能的转变.与此同时, 一些地方还通过创建行政服务中心, 试行“一站式” 服务, 探索网上审批和电子政务等, 实行政务公开, 便利群众和企业办事, 提高了服务质量和行政效率.第三、干部队伍素质有所提高, 各地在机构改革中, 在精简人员和定岗定编的同时, 按照公开、公平、竞争、择优、竞争的原则, 在较大范围内推行了竞争上岗和岗位轮换, 从而保证了机关人员分流的顺利进行, 同时又增强了干部队伍的活力,合理改变了政府机关的人员结构, 提高了整体素质.干部队伍素质的提高也促进了地方政府管理方式的转变.

随着改革开放以来社会主义市场经济战略的实施以及中国融入全球化步伐的加快,传统的地方政府行政管理体制的成功经验又往往成为其后发展的包袱,地方政府管理越来越暴露其缺陷与不足：

1.滞后的管理理念与社会主义市场经济规则要求格格不入

中国各级政府长期以“国家”理念来审视自己和社会,形成了“全能政府”、人治政府、管制政府、无责政府的管理理念,管理上强调的是政府本位.在行政管理活动中,“只追究政治责任帐,不追究经济责任帐”等.这样的政府管理理念是与市场经济规则要求的有限政府、法治政府、责任政府理念相背离.

2.地方政府的职能定位尚未廓清,错位、缺位和越位的政府职能背离了市场经济的要求

职能履行的单一化和片面性导致了地方政府维护社会公正、保护自然环境、进行社会管理和公共服务等基本职能的弱化,地方政府职能出现严重错位、缺位.这种“种了他人的田,荒了自己的地”的职能错位、缺位和越位现象,难以形成有利于市场经济要求的有序而规范的市场环境,难以推动地区经济朝着市场经济的方向健康发展.

3.地方政府的行政管理体制和机构设置与市场经济和规则要求不相适应

地方党政职责不清,以党代政现象严重；行政权力缺乏监督制约,权力行使失范现象严重；政机构缺乏调适、反馈、监督机制,机构设置缺乏市场经济所要求的法律法规依据,职能交叉重叠,职责权限不清.行政管理体制和机构设置的问题引发了地方政府施政的突出问题：统治与管理相脱节；重权力归属,轻权力运作；重综合,轻专业；重领导者个体权威的维护,轻政府整体权威的确立.

4.地方政府管理方式单一、落后,与现代政府管理所要求的多样化、科学化管理手段和方式极不协调

长期以来,地方政府的管理活动主要依靠上级的“红头文件”、“行政命令”、“指示”等作为依据,管理的随意性大、透明度低,“暗箱操作”、随意裁决、执法混乱、内部文件权威大于法律、法规等问题时有发生.地方政府管理手段的落后限制着政府管理效能的提升.在一定的意义上说,地方政府管理创新的内在要求就是要克服政府管理的落后状态,实现政府管理的现代转型.

二、加强地方政府行政制度创新重点解决的几个问题

(一)科学准确的城市定位

一个地区、一个城市只有科学、准确地进行功能定位, 才能明确发展方向, 改革才有动力, 才能促进地方经济社会的全面快速发展.因此, 城市（地方）功能定位应是地方政府加快体制创新的前提.如上海浦东、深圳、厦门、宁波等地的经济社会能迅速发展, 就同当地的科学、准确定位分不开.上海浦东的定位为： 经济上的龙头带动功能、制度上的综合创新功能、对地方政府体制创新的示范功能.深圳市定位为： 建设区域性经济中心城市、高科技城市、园林式花园式现代化国际性城市和现代文明城市.2这些定位对各级地方政府是有借鉴作用的.各地政府在进行功能定位时, 应重点考虑以下因素： 一是本地的自身优势； 二是本地在国际、国内和本地区的地位和特色；三是潜在发展力.各地方政府只要有了科学、准确的功能定位, 并严格按照这个定位进行规划, 有重点、分阶段地组织实施.

(二)推进政府机构改革,加大政府管理改革力度

推进政府机构改革是加快地方政府体制创新的保证.对此, 地方政府要强化宏观调控机构, 如财政、税收、、工商、司法、国土、环保等部门,弱化微观管理机构,加强社会中介机构.要在政事分开上有新突破.长期以来, 我国把事业单位作为政府一个重要组成部分,由政府统管统揽.近年来虽然进行了改革, 但改革力度还不够.应借政府职能转变和政府体制创新之机, 痛下决心将政事分开.地方政府的职能设置应该是： 制定管理规则, 加强宏观调控, 维护市场秩序, 提供公共服务, 建立服务政府、责任政府、高效政府和学习创新型政府.具体可确定为横向职能和纵向职能.横向职能主要包括： 经济发展和监管职能,城乡建设和管理职能,教育科技文化卫生职能,劳动和社会服务职能,财政税收职能；公共安全职能,行政综合协调职能.纵向职能主要包括： 决策职能,执行职能,纠纷调解裁决职能,监督职能. 加大政府管理改革力度, 一是加大地方政府领导体制改革.即将双重领导（指导） 关改为单一领导和联系关系（上级政府对下级政府, 上级政府职能部门也只对下级政府而不对其职能部门） , 上下级职能部门之间不发生直接的领导或指导关系, 它有利于地方政府提高行政效率.二是政府管理的社会化（自治化） 改革, 即政府职能外移和下移.外移指政府职能向社会中介组织、公共事业法人、企业法人转移； 下移指上级政府职能向下级政府转移, 下级政府职能向街道、社区组织转移.三是政府管理的市场化（民营化） 改革.3即利用市场机制提高公共服务效率和质量.四是政府管理的服务化改革.包括放松和削减规制, 加强服务, 完善社会承诺制等.五是政府管理手段的多样化改革.包括运用行政合同、行政指导和行政激励等各种非强制行政手段改善政府管理, 实现政府公共管理目的.六是政府管理的效能化改革.在各级政府实行绩效管理, 建立绩效目标体系和绩效评估和审计制度.七是公务员制度改革.制定不同层级公务员的能力框架.按照核心能力、基础能力和专业能力, 分部门、分层次制定出公务员能力建设的基本要求.对部分公共职位实行社会公开招聘, 确保公共职位的公共性、开放性、竞争性和流动性.

(三)加快行政审批制度改革,建设阳光政府

这是加快地方政府体制创新的重点.进行行政审批制度改革, 一是推行告知承诺制.告知承诺制是上海浦东新区在行政审批改革中的创新, 它是实现“亲市场化”战略的重要突破口, 它有利于发挥市场主体的能动作用, 有利于实现政府管理从传统管制向契约化和非强制性管理的转化, 有利于行政审批机关与公民、法人法律责任的明晰化.二是以一个部门审批为重点的行政审批制度.三是创建政务服务局（中心） ,变“一门式”协调机构为实质性审批机构.4四是实行后置审批.五是网络化审批.将计算机网络运用于审批, 实现申请人与审批机关之间、审批机关相互之间的网络化联系和沟通.这种审批方式可以节约审批机关之间运营成本和时间, 可以实现政府各部门间的信息和资源共享.六是上下级政府在同一楼内设置行政审批部门, 以方便群众, 提高管理效能.

(四)坚持依法行政,健全机制

这是加快地方政府体制创新的重要途径.坚持依法行政, 健全机制, 要抓好如下几个方面：

1.要突出依法行政的重点

依法行政的重点是：打击违法行为, 保护合法权益, 纠正市场失灵, 解决经济纠纷,限制自由裁量权限, 维护公平竞争, 规范生产经营秩序, 确保社会稳定, 促进经济健康发展.要限制执法主体范围, 推行综合执法, 加强执法监督.要对执法主体进行清理, 界定权法范围, 明确执法标准, 规范执法行为；探索审批权与处罚权互相制约的行政管理体制；将相对集中行政处罚权与政府机构改革有机结合起来, 这方面许多城市已经取得了初步成效, 如成立了行政执法局, 但需要加强组织领导与内部管理, 提高依法行政效率和质量；要建立和完善执法过错责任追究制度, 以提高执法人员的责任意识, 避免执法随意性和主观性.

2.建立健全公民参与的机制

一是充分发挥人民代表大会制度的作用, 即选举职能、决策职能和监督职能；二是完善村民（居民） 自治, 试行镇长直接选举制；三是推动行政化, 完善行政公开制度,即完善行政听证制度, 扩大公民参与渠道,完善专家咨询和专家听证制度, 大力推行行政公开, 加强公民广泛参与的新闻监督和社会监督；四是大力发展行业协会等各种社会组织.

依法实行政务公开, 作出科学的制度安排,让广大人民群众规范有序地进行政治参与, 最大限度释放出政治参与的积极性, 充分表达政治意愿和政治诉求.切实落实以人为本的行政理念,实现人民当家作主和依法行政的统一, 进而加快推进政治体制改革的步伐.

优化地方政府制度创新,加快实现政府管理创新是我国全面深化改革和提高对外开放水平的关键,也是各级政府面临的一项重大课题.在当前经济社会新形势下,政府管理中存在的这些问题已经成为制约经济发展的瓶颈,严重阻碍了经济的发展与社会的进步.因此,优化地方政府制度创新,加快实现政府管理创新具有举足轻重的现实意义.

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