内蒙古牧区公共服务供给方式

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内蒙古牧区是我国传统的五大牧区之一,拥有丰富的自然资源,既是国家重要的绿色畜产品基地,又是祖国北疆重要的生态屏障.作为牧业大区,内蒙古有33个纯牧业旗县,21个半牧业旗县,土地面积97.3万平方公里,占全区土地总面积的82%.近年来,自治区不断加大对三农三牧的扶持力度,提高公共服务供给的水平,努力改善牧民生产生活条件,并取得了一定的成就.但是,随着经济的快速发展和人口的不断增加,牧区发展也出现了一些瓶颈,主要表现在：草场退化严重；牧民增收缓慢；畜牧业发展迟滞；医疗、教育和交通事业发展相对落后等.而这些问题的产生都与牧区公共服务供给不足有关,所以在这样的背景下,提升和完善牧区公共服务供给的质量和水平,不仅是促进我区持续稳定发展的需要,也是新形势下提高牧区竞争力,融入国际、国内两个市场,改善牧民生活水平的需要,已经成为当前牧区发展面临的一个重要课题.

一、提升牧区公共服务供给的必要性

(一)提升牧区公共服务供给是维护祖国北疆稳定的内在要求

内蒙古自治区位于祖国的北部边陲,在国防体系建设中具有重要的战略地位.全区共有20个边境旗县（县、市、区）,均为牧区,边境线长达4200公里,在全国也属于特殊情况.这些地域辽阔的边境牧区旗县不仅承担着发展当地经济社会发展的任务,还肩负着戍卫祖国边疆的重任,因此,加大对牧区的公共服务供给,实现当地小康意义更加重大,任务更加紧迫和艰巨,直接关系到我国的对外形象和边境安全.同时,牧区群众多为少数民族,增加对这些地区的投入,体现了各民族平等、共同繁荣发展的民族政策,促进了民族团结,对祖国北部边疆社会稳定也具有重要意义.

(二)提升牧区公共服务供给是保护祖国北疆生态屏障的客观要求

内蒙古牧区草原面积占全国草原面积的20.06%,植被覆盖丰富,物种多样性保存较好,无论是过去和现在都以草原为主要自然生态特征而享誉中外,是我国重要的北方生态屏障.但是近半个多世纪以来,内蒙古草原生态遭遇空前的危机,沙漠化土地面积已达42.8万平方千米,占全区国土面积的35.66%,全区70%的草原发生显著的荒漠化.面对如此严峻的形式,进一步加大如草原生态保护投入、普及现代化畜牧业技术、增加水利设施建设、推进生态移民等公共服务的供给,对于扭转生态持续恶化、保护国家北方生态屏障都会起到关键性作用.

(三)提升牧区公共服务供给是保障内蒙古经济持续健康发展的现实要求

牧区是内蒙古经济社会发展的重要组成部分,其基本产业畜牧业也是内蒙古自治区的传统产业和基础产业,全区54个牧业旗县畜牧业产值占第一产业总产值比重或接近50%.因此,进一步加大对牧区相关产业的公共服务供给,促进牧区草原畜牧业的有序发展,对于提升内蒙古整体经济水平,保持长期健康发展具有重要意义.此外,通过充足的供给,减少广大牧民的生产生活成本,增加牧民实际收入,从而增强其消费能力,这也有利于拉动内蒙古的内需.

二、内蒙古牧区公共服务供给的现状及存在的问题

牧区公共服务是为满足牧业发展和牧民生产、生活所需而提供的具有一定非竞争性和非排他性的产品和服务.而当前牧民最关心、最急需的公共服务主要有农技推广、自然灾害防御、医疗、教育、基础设施、就业、社会保障等.2011年8月,国务院公布《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》,提出我国将树立生产生态结合、生态优先的基本方针,采取更加有力的政策措施,支持牧区经济社会又好又快发展.2012年1月,根据国务院有关精神,结合本地区实际,内蒙古自治区制定出台了《内蒙古自治区人民政府关于促进牧区又好又快发展的实施意见》.该《意见》从内蒙古牧区发展的重要性、总体要求、加强草原生态保护建设力度、积极发展现代草原畜牧业、加强服务体系建设、拓宽牧民增收渠道、大力发展牧区公共事业、加强金融税收政策扶持、强化对牧区工作的组织领导等九个方面概述了自治区牧区概况、发展现状、发展途径以及实现目标.

相关统计数据显示,2009—2011年,国家和自治区“三牧”的投入达到382亿元,相当于从自治区成立到2008年投入总和的2.1倍.近3年来,我区解决了牧区127.2万人安全饮水问题和1.3万户牧民通电问题；新增了53个苏木乡镇油路、330个嘎查村通了公路,基本实现乡乡通油路、村村通公路；实施牧区危房改造6.7万户,解决1.2万户游牧民定居问题.2011年全区累计救助农村牧区群众103.3万人,累计下拨农村牧区医疗救助资金2.21亿元,在现有33个纯牧区旗县中,建立卫生院493个、卫生室3465个,为牧民就医提供了方便.借助内蒙古成为国务院实施8个主要草原牧区生态保护补助奖励机制试点的机遇,出台了《内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施方案》,自2011年起对我区10.2亿亩草原实施了草原生态保护补奖机制.其中,生态脆弱的4.04亿亩草原实施阶段性禁牧,其余6.16亿亩草原实施草蓄平衡政策,截至2012年5月底,34.4亿元补助奖励资金已发放到户,143万户牧民从中受益.

此外,我区初步实现财政补贴“一卡通”城乡覆盖,自治区农牧民通过财政补贴“一卡通”人均获得1500元“红包”,截至今年5月,全区财政补贴资金“一卡通”发放100.18亿元,涉及39类、154项补贴.2012年3月,由内蒙古自治区农牧业厅信息中心具体承办的内蒙古“12316”三农服务正式开通,该平台为农牧民和农牧业生产企业提供便捷、准确的农牧业政策法规解答及技术咨询等咨询服务.通过自治区近几年的不断努力,广大牧民获得了很多实惠,生活水平进一步提高,牧区发展也进入了一个新的时期.但是长期以来,内蒙古牧区公共服务的供给还是与牧民日益增长的需求相矛盾.

(一)公共服务供给总量不足

随着牧区经济社会的进一步发展,牧民对公共服务供给的数量和质量都提出了更高的要求,但由于内蒙古是我国传统的畜牧业大区,地域辽阔、供给范围广,加之自身财力较弱,资金自主调节弹性较低,各级政府对牧区公共服务供给的总量还不能满足牧民的实际需求.据有关部门统计,涉农补贴共有10项,涉牧补贴只有2项,农民与牧民人均获得补贴金额之比为12：1.以良种补贴为例,2010年国家下达内蒙古农业良种补贴7.67亿元,下达牧业良种补贴6700万元,二者相差10.4倍.2011年内蒙古地方财政总收入达到2264.1亿元,比2010年增加525.9亿元,增长30.3%；全区地方财政支出2989.5亿元,比2010年增加716亿元,增长31.5%,但牧业支出却不足全区地方财政支出的5%,这与日益增长的牧区公共服务需求来说如同杯水车薪. （二）公共服务供给与需求吻合度不高

在牧区公共服务供给总量不足的同时,内蒙古牧区还存在着牧民急需的生产性公共服务供给相对不足与某些需求较少的生活性公共服务供给过剩并存的现象.一些影响牧区长远发展、牧民迫切急需的公共服务供给严重不足.如牧区基础教育、畜牧业科学研究及技术推广、医疗卫生、牧区自然灾害防御、社会保障体系等供给欠缺.另一方面牧民不需要或不急需的公共服务的供给却相对过剩.一些基层政府为追求政治利益,往往不顾当地牧区的客观条件,热衷于供给一些周期短、见效快、易出政绩的公共服务,如一些地区斥巨资兴建博物馆、公共剧院和大型广场等标志性建筑.这种短视行为与政绩工程,忽略了牧民的现实需求,超越了当地经济发展水平和牧民的承受能力,严重影响了牧区公共服务供给的健康发展.

(三)公共服务供给主体单一,市场化程度低

一方面内蒙古牧区现有的公共服务体系基本沿用了计划经济时期的模式,政府依然用传统的管理方式运用所掌握的公共权力对社会实施行政管制,服务性职能薄弱.而且政府在公共服务供给中处于垄断地位,由于财力、人力有限,必然会导致牧区公共服务供给过程中的缺位.另一方面,随着农村经济市场化程度的提高,牧区合作组织、非营利性机构得到很大发展,他们有能力承担部分公共服务的供给,如农技推广、畜产品信息传递等.但是由于体制僵硬、思想保守,一些政府已经提供不了的公共服务又不肯放手让市场和社会来解决,抑制了政府以外的潜在供给主体的参与.这样不仅导致牧区公共服务供给主体单一,政府力不从心,还使得部分具有竞争性的公共服务缺乏市场竞争,效率和服务质量低下.

(四)公共服务供给监管过程中监管不足与过度监管并存

一方面,在牧区成立服务机构如开办学校、诊所、农技推广代理等的审批、许可条件苛刻、程序繁琐,有的甚至为了获取利益而人为的提高准入门槛.另一方面,一些部门只注重许可审批的收费和发证,而不注重后续的监管工作,对于那些如何保证非营利机构申请时承诺的性质、供给的进度和质量、落实“不分配利润”,没有相应的监管机制.这些问题的出现,一是由于监管者为使从事公共服务的政府事业机构依靠垄断获取高额利润,而限制民间服务组织进入公共服务领域；二是部分监管者和被监管者存在利益关系,结成了利益联盟,为维护既得利益而限制其他主体进入；三是科学的监管目标与低下的监管能力不匹配,缺乏相应的监管手段.

三、完善牧区公共服务供给方式的几点思考

(一)坚持政府主导,加大供给投入与监督力度

不管是市场经济发达的美国、日本,还是市场经济不发达的印度和我国东部地区,政府在公共服务供给中都发挥着主导作用.而内蒙古牧区属于西部欠发达地区,社会经济发展水平不高,计划经济痕迹严重,这就更需要坚持政府主导.所以我区一方面要依托自身畜牧业大区的地位和优势,积极争取财政的支持；另一方面要制定倾向性政策,通过工业反哺农业增加转移支付的数量.同时,积极对供给决策、实施过程进行有效监督,防止通过牧区公共服务供给而“寻租”或寻求“政绩”的现象.首先要引入专业化和市场化的机构参与我区政府投资决策的监管活动.其次要完善社会公众的监督,通过实行阳光行政,落实政务公开和财务公开,保障群众对公共服务供给信息的知情权.最后要强化各级人大、牧民代表大会对供给决策的监督,牧区公共服务供给须经代表会议表决,避免决策的随意性和片面性.

(二)支持牧区专业合作经济组织发展,鼓励其参与供给

近几年,随着牧区经济的深入发展,牧民单个小生产与大市场的矛盾显得更加突出,特别是受畜产品市场供大于求、价格下降等因素的影响,牧民增收后劲不足.因此,积极支持牧区专业合作组织的发展,增强牧民抵御自然灾害和市场风险的能力,并使其能以组织化形式有意愿、有能力参与公共服务的供给就显得尤为重要了.以日本农业协同组织为例,其主要职能有为农民提供农业生产和生活指导、销售、供应、信用、保险、医疗和建设及提供公共设施等服务.此外,各级农协组织还代表或保护农民利益,在土地政策、生产政策、农产品价格政策、农林水产的财政与税收政策、社会保障政策等多方面向国家和地方政府提出政策建议,既保障了政府决策的科学性,又最大限度地保护了农民的利益.借鉴日本的经验,我区可以重点为牧区专业合作经济组织的发展创造良好的政策、体制和法制环境,通过选拔确立若干牧民专业合作经济组织示范项目,在财政、信贷、税收等方面制定优惠政策.并进一步明确合作组织的法人地位和资格,使其能以独立法人身份参与市场竞争,保护自身合法权益不受侵害.具体可以由嘎查委员会、畜产品企业、苏木畜牧技术推广部门或供销社等牵头兴办.

(三)积极寻求外部慈善基金援助

国内外很多著名的慈善组织都很热衷于援助贫困地区、民族地区,但大多数时间都是自行去寻找援助对象,很少有主动寻求帮助的.所以,各地牧区旗县要积极实施“寻求公共服务走出去战略”,主动联系、争取国内外著名的公益慈善基金组织的援助,如中国扶贫基金会、中国医学基金会、全国社会保障基金理事会、国际教育基金会、世界救济组织、福特基金会等.同时,要深入挖掘充分利用好从内蒙古牧区走出去的知青和海内外成功人士等资源,积极吸引慈善捐款,引导慈善资金流入牧区教育、医疗、文化等公共服务领域,缓解内蒙古牧区公共服务供给资金不足的缺陷.

(四)对牧区旗县进行分类,实现有针对性的公共服务供给

内蒙古自治区地域辽阔,各地的经济社会发展程度不尽相同,在不同区域的不同旗县社会发展阶段和经济发展水平、技术力量储备能力、资源能源依赖程度、旗县区域功能定位等方面均存在一定的差异,而这些差异决定了在具体提供公共服务过程中将有较大差别.为此,我们可以根据牧区旗县产业化水平、畜牧业状况和社会发展等情况进行分类,依照各地牧区旗县的自身特点,合理、因地制宜地制定政策,提供符合当地长远发展的公共服务,从而能够更好地实现整个内蒙古牧区经济社会的快速发展.如通过聚类分析可以将达尔罕茂明安图联合旗、新巴尔虎左旗、阿巴嘎旗、额济纳旗等划归一类.这些旗县的共同特点是具有一定区位优势、工业化发展初步形成、旅游资源丰富,但科技水平低、经济总量低且增长缓慢、基础设施差、第三产业产值比重小.所以,这类旗县制定产业平衡可持续发展战略是首选,因此,在保证基本公共服务供给的同时,要重点提供有利于旅游业、畜牧业产业化和对外贸易发展的交通建设、生态保护补偿机制、人才培养、农机具推广等公共服务.

（作者单位：内蒙古社会科学院公共管理研究所）