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国家治理就是国家通过一系列的制度安排和制度执行来实现对国家和社会管理的过程.当前我国正处于社会转型期,许多制度安排与社会现实相比,存在一定的滞后性,因此当前乃至很长一段时间内,国家治理的重要内容就是改革.改革本身既是国家治理的一部分,同时也是推动国家治理不断改良的重要动力.可以说,改革的成败对未来国家治理的优劣有着至关重要的作用.
改革模式正在改变
国家审计与改革之间存在着天然的联系.国家审计作为一种监督手段,目的是通过监督,规范和制约国家权力的运行,从而确保财政资金安全和国家经济安全.而规范权力运行,防止权力滥用和权力失控,除了依靠监督检查外,更重要的是要依靠构建有效的制度来制约权力.当前我国屡查屡犯的违纪违规行为以及财政资金的低绩效,往往与制度的落后有很大的关系.因此,要深化审计成效,除了处罚违纪违规行为外,必须要注重从制度上寻找问题的根源,并对制度进行改革.从这个意义上来说,现阶段,改革是审计监督的必然结果.
改革可以分为改革设计和改革执行.所谓改革设计,就是对改革的理念、方针、基本内容、实现路径及实现步骤进行总体的规划,即为改革作一幅蓝图.改革执行即贯彻落实改革政策.我国三十多年来的改革过程中,一个鲜明的特点是改革顶层设计比较模糊,也就是所谓的“摸着石头过河”.直到党的十七届五中全会和“十二五”规划建议中,才提到加强“改革顶层设计”这一理念,体现了党对改革顶层设计这一问题的重视.
而在过去的改革过程中,由于是“摸着石头过河”,因此各个行业的改革权力往往先由政府授权给主管部门,由其对应的主管部门主导,各个政府主管部门自己进行改革设计,然后再自上而下贯彻改革.这种改革模式的优点是,主管部门对自己所管理的行业中存在的问题研究的比较透彻,因此在设计改革方案时,往往能切中要害,而部门主导的改革执行起来也比较有力,往往贯彻比较彻底,从而提高了改革的效率.
但是,主管部门主导的改革也存在着严重的问题.首先,部门利益往往在改革中得到保留甚至强化,利用改革的契机进行权力“设租”、“寻租”的情况也时有发生.
其次,主管部门在改革与利益取舍之间存在“囚徒困境”.主管部门在政策执行过程中时刻面对来自系统内产生的财政、管理等诸多方面问题的困扰,要从根本上解决这些问题并从根本上避免问题的再次发生面临很多体制、机制和制度方面的深层次障碍,需要从根本上进行改革.但改革又会不可避免地消减本部门权力,影响本部门利益.
再次,主管部门成为“管制俘虏”的问题时有发生.由于政府部门存在自身利益,在管制过程中长期与被管制对象接触,容易受被管制对象诱导,产生“管制俘虏”问题.
由于改革设计的偏差,改革会留下许多问题.国家审计机关如果仅从政策执行角度进行观察和分析,则不可能从根源上解决问题,必须站在更高的层面上,即改革设计的层面上看问题并提出改革建议和改革方案,才能解决根本问题.
改革设计的参与者考量
国家审计参与改革设计,与其他主管部门相比至少有三大优势：
首先,与主管部门相比,审计机关横向信息相对更为全面.由于国家审计监督对象比较广泛,因此审计机关有机会接触财政资金所涉及到的各个部门,可以从面上了解更多的信息,看问题的高度可以更高,视野更加广阔,对改革中问题的共性和个性可以有更好的了解.因此,审计部门能够从整体上看待问题,从而为改革设计奠定良好的信息基础.
其次,与主管部门相比,审计机关利益比较独立,不容易受既得利益的羁绊.改革初期,由于改革是一种“帕累托改进”,可以说“人人皆受益”,因此改革的阻力比较小.但是,随着改革进入深水区,当前乃至今后的改革,很难出现任何人利益都不受损的情形,要进一步推进改革,就必须调整现有利益格局.而主管部门由于在主管的行业中存在着各种利益,部门利益的困扰和管制俘虏问题的存在,使得主管部门的改革设计中很难做到完全公正.而审计部门则不同,审计部门虽然监督范围广泛,但是在各个行业基本都没有太多的利益瓜葛,与其他主管部门相比,审计部门利益最为独立,最不容易受利益关系羁绊,因此在改革设计中能够更加客观公正.
再次,审计机关的工作特点是带着批判思维进行建设,有利于改革设计.改革必须要打破现状,并且同时要建设新制度,而审计部门的工作视角是以批判的眼光来审视被审计对象,在审计过程中,思考问题的模式是“先破后立”,即找出问题,寻找问题的本质和根源,然后探索新的制度安排来解决问题,这种思维模式有利于改革设计.
国家审计虽然在改革设计中有很多优势,但是,在当前的国家审计实践中,在政府改革设计中,审计部门很多时候仍处于“缺位”状态,造成这种现状的主要原因有：
第一,审计重制度执行,不重制度设计的思维定势的影响.审计部门的传统业务以合规性审计为主,比较重视政策执行情况.合规性审计是通过行为与制度之间的比对,从而以现有制度为评价依据,对行为进行评价.在这一过程中,审计人员评价的对象是被审计对象的行为,而不是制度本身.但是改革需要对制度进行调整,因此在改革设计之前必须对法规政策本身进行评价,而审计部门这方面的实践还不多,审计中都很少关注制度的整体评价,即使有制度评价内容,一般也是从对制度执行层面出发,而很少有从制度初始设计角度出发来进行思考和评价.第二,国家审计制度自身的约束.当前我国的国家审计机关设置在政府序列之中,是各级政府组成部门,与其他政府部门是平级关系.如果审计部门进行改革设计,则一方面在某些问题上会被其他部门认为是“越权”行为；另一方面,某些改革牵涉到政府全局性问题,作为政府组成部门要对政府全局性的制度安排提出批判和改进意见,难度比较大.
第三,审计评价体系尚不完善.审计评价体系是国家审计进行评价的标尺,由于我国正处于社会转型期,国家审计工作也处在转型阶段,而过去国家改革的顶层设计又比较模糊,导致了我国的审计评价体系尚不能适应改革设计的需要.以政府公房经营租金收入对财政的影响来说,现代政府应当是税收政府,除税收外,政府不应当也没有必要拥有过多的经营性资产和经营性收入,这样体现了政府用公共服务来换取收入,依赖于纳税人,最终受制于纳税人的国家治理模式.但是这种理念并不能得到我国现有的审计评价体系的支撑.作为地方政府来说,现实是自分税制改革之后,财权与事权不匹配,地方政府财政支出压力较大,仅靠税收无法维持正常运转,拥有经营性财政收入,对解决现实问题有着积极的意义.在国家最高审计机关没有明确将税收政府目标纳入审计评价体系中时,地方审计部门以税收政府目标作为审计评价依据进行改革设计,很难得到地方政府领导人的认同.因此,在这种情况下,审计部门的选择必然是放弃这种改革设计的选择,导致了审计部门事实上的“缺位”.
要扩大国家审计在国家治理中的影响,国家审计就必须积极参与改革设计中,做到“到位”而不“缺位”.
如何参与改革设计
在改革设计中,国家审计可以发挥三大作用：
第一,为党和政府领导人的改革设计提供决策信息.党和政府领导人进行改革设计时,需要得到准确而公正的信息,方能做出正确的决定.审计部门服务于党委和政府的重要方式之一就是向党委和政府提交审计中掌握的各种信息.在党和政府领导人进行改革设计时,各个利益相关主体都会通过各种方式来施加影响,例如向领导人提供对自己有利的信息或隐瞒对自己不利的信息.而审计部门由于公信力较强,向领导人提供的信息往往能得到重视,因而对改革设计可以起到非常重要的作用.
第二,提出改革设计方案,引导各项改革.审计部门对审计中发现的问题进行深入处理时,往往会牵涉到改革问题.这时候就需要审计部门进行改革设计,提出改革方案,并通过审计整改或者通过向本级政府汇报来引导和推动改革.
第三,对主管部门的改革设计进行制约,防止部门利益影响改革.在主管部门主导的改革设计中,不可避免的会掺杂了部门利益的因素,在渐进式改革中,有些部门利益的诉求是合理的,但是也有一些部门利益的诉求是不合理的,审计部门应该从改革大局出发,对改革设计中不合理的部门利益诉求作出否定性评价,从而对主管部门的改革设计进行制约.