“十二五”凭祥市财政支出结构优化“冷”

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一、凭祥市财政支出结构现状及分析

为考察凭祥财政支出结构的合理性,本文结合2007年的政府收支分类改革,将其按经济、民生和公共服务归类来分析.从“表中”可看出,近年凭祥财政支出结构与全国、广西全区比较,“民生财政”态势已很明显,但公务、经济两类还有一定差距.一是民生比重已超过40%,接近全国2007年的43.1%,略低于广西2009年的50.6%,民生比重符合国家政策;二是公务比重在40%左右,远远高于全国、广西全区,应逐步向下调整;三是经济比重在11%左右,远低于全国、广西全区,应逐步向上调整.但从总体来看,凭祥财政支出结构不断趋向优化.


(一)经济类支出总量不断扩大

经济类是为满足社会服务需要的支出.主要指农林水、交通运输、工商金融和其它4小类,凭祥是农业市,三农问题的缓解和发展依赖于经济建设支出.

一是农林水事务支出.公共财政覆盖农村的范围更加宽广,财政对“三农”的支出显著增加.2007-2009年,该项支出总量增长较大由1201万元增加到2263万元,比重由3.33%增加到4.01%.

二是交通运输支出.2007-2009年,该项支出总量增长较大由227万元增加到430万元,3年时间增长了约一倍.支出比重也呈上升的趋势,由0.63%增到0.76%.

(二)民生支出稳步增长

民生类支出是为满足公共产品需要的支出,主要包括文教科卫、社保等.2009年全市支出达25256万元,高于同期地方一般预算收入和一般预算支出增幅,占一般预算支出的比重达44.7%.

一是社保和就业支出快速增长.从规模和比重看,2009年达到9022万元,占一般预算支出的15.97%,比2007年增加6.18%.劳动和社保部部长郑斯林2004年提出:将调整财政支出结构,逐步把社保支出占财政支出的比例提高到15%-20%.从凭祥市来看,2009年社保支出占财政支出约为15.97%,已接近他所说的最低水平.

二是教科文支出进一步扩大.2009年教育支出比2007年增加了999万元,占一般预算支出的比重平均达13.06%.科技支出2007年增加了48万元.文体支出比2007年增加了527万元,增加1.4四倍.

三是医疗卫生支出较快增长.2009年卫生支出比2007年增加了1329万元,3年增加0.86倍.

四是环保支出总量和比重扩大迅速.“十一五”凭祥市坚持人与自然和谐发展,强化财政政策和资金对环保的引导作用,稳步扩大环保投入.2009年环保支出2390万元,比2007年增加了2321万元,3年增加33.64倍,且占一般预算支出的比重也迅速上升.

二、凭祥市财政支出结构存在的主要问题

(一)财政支出越位与缺位并存

越位表现在:财政在竞争、经营领域的直接投入不能有效退出.主要表现在:一是在国企改制、转变机制等改革中,投入了大量的改革成本;二是政府在发展经济上介入较多,不仅在国企改造方面有一定程度的包揽,而且在经济结构调整、发展新经济上的直接介入也十分普遍,如为了吸引投资,减免各项收费、减免税收分成甚至先征后返,这是一种隐性的税式支出,直接导致地方新增财力不足,制约了结构化调整的财力基础;三是凭祥市场经济欠发达,经济自主发展能力弱,导致“越位”领域难以在短期内顺利退出.

缺位表现在:1.民生支出弱化.凭祥市文教科卫、社保等民生支出比重虽有上升,但仍然偏低,且总量偏小.其中:教育支出占GDP的比重3年平均为2.56%,与国家提出的4%目标和国际5.1%的平均水平还有较大差距.卫生支出占全市财政支出比3年平均为4.58%,虽略高于全国2007年的4.0%,但低于广西2009年的6.88%,也远低于OECD(经济合作与发展组织)国家20%的平均水平.卫生支出占GDP的比重3年平均为0.91%,远低于国际平均水平的2.5%.科技支出比重3年平均为0.28%,远远低于全国2007年的3.6%,也低于广西2009年的1.11%.

(二)“吃饭型财政”问题普遍

主要表现在公务类支出占比较高.2007-2009年公务类支出的比重在40%以上,远高于2009年广西的21.27%,全国2007年的31.6%.

三、“十二五”财政支出结构优化调整的目标

对凭祥现阶段财政支出结构的判断是公务比重高了,民生由于过去欠帐较多,近年来比重上升略显过快,经济建设比重较低,对财政支出结构需作调整.目前国内主流观点是:公务比重一般在18%左右,经济类比重一般在32%左右,民生比重一般在50%左右.由于财政支出结构在不同的国家、地区和时期有很大不同,再观察我国各省、市财政支出结构,虽然有趋同性,但一个科目或类别同一个时期常有相差5个以上百分点的,不同时间的差距就更大了,说明财政既有调整的空间,也有较重的调整“砝码”.因此凭祥在调整财政支出结构时,应根据自己的实际情况和目前国家建立“公共财政”、“民生财政”的要求,在“十二五”财政支出调整战略上要提倡用“民生和经济建设双重视”的财政支出策略来促进经济的发展.调整目标是:经济比重分别提高到20%左右,公务比重分别压缩至35 %左右,民生比重先控制在45%左右,以后逐步提高.调整的办法:一是财政支出增量主要用于经济和民生,即通过增量达到优化结构.二是给需要增加投入的部门直接减税让利“还富于民”,相当对其增加支出.

四、“十二五”时期优化凭祥市财政支出结构的具体措施

“十二五”期间凭祥财政支出结构优化的基本方向:按照公共财政理念,坚持“有所为有所不为”,强化对农业、文教科卫、环保等方面的支持.

(一)调整要兼顾的方向和凭祥的实际

2008年底的经济工作会议指出,财政支出重点应加强对“三农”、社保、教育、医疗等方面的支持力度.国家4万亿增量投资计划中,在2009年第一笔应对危机的增量投资1000亿元的结构中,一是对教育文化卫生基础设施和保障性工程等,共安排资金380亿元,二是对“三农”共安排资金190亿元,三是对节能减排和企业技术进步等项目,共安排资金180亿元,四是对一批铁路建设和电网改造等共安排资金250亿元.实际就是民生占38%,经济占62%.以上基本精神体现了民生和经济建设双重视,凭祥的财政资金应参考此结构方向.

由于对一些项目实施绝对量压缩较困难,所以财政支出结构调整要实施存量调整和增量调整相结合的方法.根据凭祥实际情况,今后财政支出增量的开支应优先考虑经济建设和民生开支,其次是公共服务.要特别注意控制行政管理费,有些民生等福利水平要以满足基本需求为准. “十二五”的财政支出重点,一是保工资性支出正常增长,二是保日常运转;三是保法定支出以及和自治区出台政策落实.把“保增长”与“保民生”有机统一起来.

(二)对重点支出实行增量倾斜

财政支出应重点保证公共产品的供给,分层次、有重点地确定分配顺序.当前,应对一般性支出维持零增长或小幅增减,对经济社会发展中的“短腿”,则实行重点倾斜.在具体实践中:一是要保持重点项目投入的平稳性和连续性,制定年度和中长期具体增幅和应达到的目标,避免因政策或其他收支因素的影响而出现年度间的大起大落;二是将各种新增财力集中投入到农业、文教科卫、社保、环保等薄弱环节,使其投入水平达到有关法律要求.

(三)优化支出项目内部结构

在加大投入的同时,必须调整支出结构,提高支出效率.教育支出方面,要重视义务教育、职业教育、城乡薄弱学校改造、教职工素质培训等方面.科技支出方面, 一是增加技术开发和科技普及所占比重.二是加大科技支出中基础研究的投入,采取对重大科研项目贷款贴息等促进科技进步.医疗卫生投入,要把提高基本医疗服务的便利性、可接近性和可靠性放在突出位置,着力支持社区卫生服务机构、乡镇卫生服务机构的软硬件改造,逐步提高对新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险补助水平.社保支出方面,一是在社保支出投入中,逐步增加农村社会救济比重及农村最低生活保障.二是在城镇要重点在拓宽社会保障覆盖面、做实社会养老保险个人账户、企业离退休人员基本养老保险调待等方面下工夫;对农业支出,一是增加农业和农村基础设施的投入,改善农业生产和农民生活条件.二是增加农业技术推广、农民科技培训和农业生产科技的投入,依靠科技进步促进农业提质增效.环保投入,一是增加对环境监控体系的投入.二是实施鼓励节能减排的财税政策.总之,在促进经济较快发展的同时,促进人与自然和谐生存, 做到“既要金山银山,更要绿水青山”.

(四)强化财政对基础设施的投入力度

基础设施是实现工业化的基础.世界银行在1994年发表的《发展研究报告-为发展提供基础设施》提到,基础设施完备与否,决定一国成功或失败.基于凭祥市基础设施落后的现状,应加大对基础设施建设的投入,发挥基础设施对凭祥市经济社会发展的支撑作用,为实现富民强市和建设和谐凭祥提供重要保障.在基本建设支出内部结构方面,要坚持有所为有所不为,大力压减行政基建规模,切实加大对农村道路和水利、耕地治理、交通、环保基础设施等方面的投入.

(五)控制行政管理支出规模和比重

应严格控制人员编制和经费标准,抑制行政管理费增长过快.一是要建立行政支出考评机制.在部门预算中引入行政成本效能评价制度,把行政费用占GDP、公务员人均行政费用和行政费用增长率等作为行政成本的控制指标,列入政府工作计划和报告向人大代表和公众公开,建立既注重行政效能,又注重行政成本的政绩考核体系.二是建立控制行政成本的责任制.落实行政费用控制责任,把政府各部门的主要负责人列为第一责任人,强化政府浪费的责任主体和责任机制.

(作者单位:广西财经学院财政与公共管理学院)


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