发达国家对农民专业合作社的扶持政策

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［提要］ 农民专业合作社发展与政府扶持具有重要关系.我国2007年7月1日颁布实施的《农民专业合作社法》中,专门设置了政府扶持政策一章.本文对美国、日本、法国等发达国家政府扶持农民专业合作社政策进行比较分析,并在借鉴国际经验的基础上,提出促进我国农民专业合作社发展的政策建议.

关 键 词 ：农民专业合作社；政府扶持；对策

基金项目：2011年保定市哲学社会科学规划课题“保定市蔬菜专业合作社发展路径研究”（项目编号：201102026）

中图分类号：F3 文献标识码：A

收录日期：2012年2月10日

农民专业合作社是市场经济的产物,是处于弱势群体的农民在自愿联合、管理的基础上成立的互助性经济组织,是促进我国农业和农村经济发展的巨大动力.但是,由于农业和农户本身弱质性的特点,农民专业合作社在市场经济发展中处于弱势地位,因此为了更好地促进农民专业合作社事业的发展,政府的扶持成为必然要求.目前,我国农民专业合作社的发展正处于起步阶段,在其发展过程中还存在很大的盲目性和局限性,因此政府的引导和扶持对于我国农民专业合作社的健康发展显得尤为重要.而西方发达国家农民专业合作社已经经历了一百多年的发展,形成了完善的管理模式和组织原则,因此认真研究和借鉴国外的有益经验,对于促进我国农民专业合作社的发展,具有重要的意义.

一、发达国家政府扶持农民专业合作社的政策借鉴

发达国家的实践经验表明,农民专业合作社的发展离不开政府的扶持.西方发达国家政府均在不干涉农民专业合作社内部经营管理的前提下,通过法律、税收、财政等手段来扶持农民专业合作社的发展,为其创造良好的外部发展环境.

（一）法律保障.随着农民专业合作社事业的发展,发达国家政府都相继颁布相应的法律,确立农民专业合作社的合法地位,规范农民专业合作社的发展,保障农民专业合作社的合法权益.

法国政府早在1894年就通过立法确立了农业互助信贷合作社的合法地位,规范并促进了当时农业合作社的发展.1943年颁布了专门的农业合作社的法律,1947年制定了合作社总章程.随着合作社事业的发展,其立法也不断完善,又相继颁布了《农业指导法》、《合作社调整法》等法律,保证了合作社的健康发展.

美国是最早制定合作社法的国家之一,但是美国的农民专业合作社法都是在州一级颁布的,联邦政府没有统一的农民专业合作社法,联邦政府关于农民专业合作社的法律条款分散于相关的法律中.美国早在1865～1870年间,就有六个州分别通过了有关合作社的立法.1922年美国国会就通过了起决定性的合作社法《卡帕-沃尔斯坦德法》,鼓励农民发展农业合作社,并为他们提供反托拉斯豁免,保障农民的合法权益.1926年出台《合作社销售法》进一步为农业合作社提供反托拉斯豁免条款,并要求农业部进一步加强对合作社的扶持,极大地促进了合作社的发展.1967年颁布了《农业公平交易法》,规定了农产品公平交易的六大标准,保障了合作社在市场竞争中的合法地位.

日本于1900年首次颁布了关于合作社的法律《产业组合法》,是日本合作社的基本法.该法对合作社的信用、采购和销售等方面的内容进行了规范.1947年日本政府又制定实施了《农业协同组合法》,该法确立了农协的合法地位、经营范围和优惠政策,促进了农协基层组织的建立和发展.《农业协同组合法》在实施60多年间也多次进行了修订,使其不断完善,确保了农协的健康发展.1961年日本又颁布了《农业协同组合合并助成法》,推动了农协基层组织的合并、整顿和提高.

（二）税收优惠.由于农民专业合作社不是以营利为目的的互助性经济组织,具有公益性质,因此西方发达国家政府通过减税、低税、免税等税收优惠政策来支持农民专业合作社的发展,确保农民专业合作社在市场经济中的平等地位.如法国政府规定：如果合作社只与合作社会员有经营往来并为会员服务,并且合作社遵循“一人一票”原则和合作社分红原则,合作社可享受免税政策；如果合作社与其他非合作社会员有业务往来,往来部分按照法国企业通行的33%税率纳税,其余部分免税.而美国政府早在19世纪末,就豁免了农业合作社的全部赋税,直到1951年以后,随着合作社事业的不断发展壮大,美国政府才取消了合作社普通赋税豁免制度,仅对那些根据税法取得免税资格的合作社实行税赋减免政策,但对于其他合作社分配给社员的红利、惠顾返还金以及其他收入,仍实行免税政策.另外,美国政府还对一些产业领域的农业合作社实行优惠税率,扶持该产业的发展.日本政府也一直对农协实施优惠的税率政策,如所得税,一般企业要缴纳62%,而农协只缴39%；法人税,一般企业要缴纳35.5%,农协只缴27%；各种地方税,一般企业要缴50%～60%,农协只缴43%.

（三）财政支持.在财政政策方面,法国政府通过发放补助金和提供优惠贷款的方式支持农民专业合作社的发展.例如,居马（法国共同使用农业机构合作社）在成立时,政府会根据会员人数的多少给予2.4万～3万法郎的启动费；对于居马所购买的机器,政府也会根据机器类型的不同,提供相当于机械购买价值15%～25%的无偿援助.此外,政府还提供特别中长期贷款,对于山区和经济条件较差地区的农业合作社,贷款最长期限为12年,年利率3.45%；平原地区,最长贷款期限为9年,年利率4.7%,贷款的优惠利率部分由政府补贴.在这方面美国政府与法国不同,美国政府对农民专业合作社的直接支持是很有限的,这是由于早在20世纪三十年代,美国政府就出资建成了世界上最完备的农业合作金融体系,有效地解决了合作社在发展过程中的资金短缺问题.但是当农业合作社在发展过程中遭遇困难时,美国政府也会给予直接或间接的帮助,帮助农业合作社渡过难关.日本政府也对农协的基本设施给予了大量的投资和补贴,并且日本政府的支农资金大部分都是通过农协投放,有效地提高了支农资金的使用效率.这些国家在财政方面实施的这些措施有效地提高了农民专业合作社在市场竞争中的竞争力,促进了农业和农村经济的发展.

（四）非资金支持.发达国家政府非常重视对农民专业合作社的非资金支持,如教育培训、科学研究、信息咨询等.他们认为教育培训、科学研究、信息咨询是在微观层次制约农民专业合作社发展的重要因素.如：美国政府对此给予了高度的重视,他们积极地与教育培训机构、科研机构展开合作,对农民专业合作社社员进行培训,对合作社发展过程中的问题进行研究,为农民提供各种信息技术咨询,有效地提高了社员的素质,保证和深化了农民专业合作社的发展.

（五）实施监督和管理.发达国家政府除了为农民专业合作社提供各种扶持以外,还要对农民专业合作社进行监督、管理、引导,以保障合作社健康发展.如,法国政府规定：合作社的建立和撤销必须经过农业部门核准审批,同时在合作社运行过程中,农业部的相关机构还要对其进行监督,检查是否遵循了相关法律、法规、合作社章程以及相关的财务制度,保证农民专业合作社健康发展.

二、启示与建议

（一）启示.发达国家发展经验表明：农民专业合作社的发展离不开政府的扶持.发达国家政府主要是通过以下手段扶持农民专业合作社的发展：（1）提供法律保障；（2）提供优惠的财政政策和税收政策；（3）建立教育培训、科学研究、信息技术咨询服务体系；（4）在不干涉合作社内部经营管理的前提下,对农民专业合作社实施监督、管理.

（二）促进我国农民专业合作社发展的对策建议.我们在借鉴发达国家发展经验的基础上,结合我国的国情和农民专业合作社的发展现状,探索适合我国农民专业合作社发展的政府扶持政策.

1、加强《农民专业合作社法》的宣传,培养农民的合作意识.2007年7月1日,我国正式实施了《中华人民共和国农民专业合作社法》.该法的颁布实施明确了农民专业合作社的法律地位,规范了我国农民专业合作社的发展.但是,由于该法刚出台不久,所以该法的普及工作成为重点.因此政府应该加大普法力度,做好宣传工作,培养农民的合作意识,促进农民专业合作社的发展壮大.

2、建立健全政策法规,不断完善《农民专业合作社法》.我国《农民专业合作社法》的立法工作较发达国家严重滞后,并且还存在着很多有待完善的地方.因此,我国应在借鉴国外先进经验的基础上,根据我国农民专业合作社发展中出现的各种问题,不断建立健全相应的政策法规,为农民专业合作社的发展创造良好的外部环境.

3、制定优惠的财政政策和税收政策,加大政府扶持力度.从法、美、日农业合作社的发展经验来看,政府都以财政和税收为主要的政策工具,支持农业合作社的发展.我国政府也要根据我国的国情和农民专业合作社的发展现状,制定适合我国农民专业合作社发展的财政政策和税收政策,促进我国农民专业合作社的发展. 在财政政策方面,我国应加大支持力度,我国各级财政每年都要安排一定的资金,建立农民专业合作社发展基金,用以支持农民专业合作社的生产发展、技术改进、贷款贴息等等,促进合作社健康发展；在税收政策方面,我国应尽快制定统一的关于农民专业合作社的税收优惠政策,尽可能地减轻农民专业合作社和社员的税负水平,对所得税、营业税、增值税实行减免政策,切实保护农户和农民专业合作社的合法权益.

4、完善农村金融体系,改善融资环境.我国应大力发展政策性金融机构,为农民专业合作社提供多渠道的资金支持,有效解决制约农民专业合作社发展的资金问题.另外,也应积极地鼓励商业性金融机构采取多种形式,为农民专业合作社提供金融服务.鼓励和支持农村合作金融的发展,加强金融市场准入的立法管理,打破农村金融市场上的垄断,增加竞争.

5、完善教育培训、科学研究、信息咨询等服务体系.我国政府应加大投资力度,逐步完善教育培训、科学研究、信息咨询等服务体系.第一,建立多层次的培训体系.对政府工作人员、合作社管理人员、社员以及农民积极展开培训,巩固农民专业合作社的发展；第二,建立深层次的理论研究体系.加强合作社的理论研究,提高政府指导合作社实践的前瞻性,引导农民专业合作社在正确的轨道上健康、持续地发展；第三,建立信息咨询服务体系.农民专业合作社的发展离不开技术和市场方面的信息支持,政府应充分发挥现有农技系统的优势,提供技术培训与服务,支持合作社的发展.

6、加强对农民专业合作社的监督、管理、政策引导.政府应在宏观层面加大对农民专业合作社的监督、管理力度,帮助农民专业合作社完善管理体制和运行机制,规范内部制度建设,不断提高农民专业合作社的管理水平和组织效率；对农民专业合作社发展方向进行政策引导.例如,国家支持农业和农村经济发展的建设项目可以委托农民专业合作社实施.

主要参考文献：

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