“土地财政”是高房价的“原罪”?

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一个关乎全民的“蜗居”现象,经舆论发酵,掀动民心激荡.

今年全国“”前,温家宝总理与网友在线交流时说:“我也知道所谓‘蜗居’的滋味”,强调政府有决心采取经济和法律手段,把房价保持在合理价位.

房价为何如此之高背后的推手引起众人热议,其中“土地财政”成为惹眼的焦点.

《财经》杂志近日发文称,房价涨成现在这样,背后有很多推手,“土地财政”是其中最为重要的因素.

揭开“土地财政”的神秘面纱

所谓“土地财政”,主要是指地方政府以出让土地使用权而获得收入,这项收入在地方政府总收入中占相当的比例.

从地到房的增值

在1998年房改之前,地方政府几乎没有卖地收入,而今,这笔“额外”的收入在地方政府的收入总盘子中占比巨大,人们不得不冠之以“土地财政”“第二财政”这样的专有名词,以示重视

依照今年“”财政部提交的报告,2009年,全国的国有土地使用权出让收入总额达1.42万亿元(其中地方收入1.3964万亿元,收入275亿元),全国地方政府的财政收入为3.258万亿元,两者之比达到0.4.

而今年4月9日国土资源部最新公布的国土资源公报显示,去年全国土地出让总价款为15910.2亿元,比2008年增长63.4%.

在1998年房改之前,地方政府几乎没有卖地收入,而今,这笔“额外”的收入在地方政府的收入总盘子中占比巨大,人们不得不冠之以“土地财政”“第二财政”这样的专有名词,以示重视.

在“土地财政”的游戏规则下,地方政府多多少少扮演着“生意人”角色,而生意人没办法不追求利益最大化.

首先,它依靠城市用地公有制垄断土地所有权,成为惟一的土地出让方.它还以法律形式限制“小产权房”的建设和买卖,不允许农地自由转让,进一步强化土地供应的垄断性.

严格地说,供应土地的“政府”并不“惟一”,因为有政府、省、市、县、乡等各级政府,就目前来看,土地使用权转让的收入集中在市政府、县政府这两级政府手中.

按照上海市市长韩正的介绍,上海市的收入减去拆迁成本等之后,由市政府和区县政府按五五比例分成.其他地方怎么做,相关信息披露得很少.

从法理而言,城市土地属“全民所有”,也就是说,上海的土地,新疆人也有份,农民也有份,只要你是中国公民,都有份.而且外地人拥有的份额跟上海本地人相等.不过,从实践而言,全民所有的土地,其使用权的转让所得是归当地政府了.

然后,政府或通过拆迁,或通过农地转化,获得土地资源.

其后,做一些“三通一平”的工作,再配之以必要的配套,把土地变成“熟地”.

最后,通过“招拍挂”等方式,出让土地,大体上是出价最高的人获得土地.此后,政府再把转让土地的收入投入到城市基础建设中去,让“熟地”进一步增值.

下面的链条跟政府直接关系就不太大了:地产商批发到土地使用权,建成房屋,再次实现土地增值,然后,把批发来的土地以及地上的房屋卖给老百姓,完成最终销售.

土地价值“跃迁”

地产商发财的秘密就在于土地的批发价和零售价巨大的价差

仍以2009年为例,全国商品房销售总额高达4.39万亿元,以行业平均净利润率10%匡算(具有代表性的地产商万科2009年销售毛利率为29%,净利润率为10.8%),地产商总共从老百姓那里赚取了4000多亿元(实际数字应该大过4000亿,因为万科相比囤地少,未能充分分享地价上涨带来的利润).

盖房子也不是高科技,没什么特别的技术壁垒,利润这么高,根子不在地上的房屋,而在于土地本身,而土地是从政府手上获取的.总体来说,地产商发财的秘密就在于土地的批发价和零售价巨大的价差.

当然,有一部分地产商拥有特有的技术和服务,他们能享受到除了土地批发零售差之外的额外一笔利润,不过,这部分在行业总利润中占比很小.

高房价的另外一个受益者是政府.政府赚的当然也是土地的钱,跟地产商类似,这个钱的来源也在于价差:拆迁前后的土地有巨大的价差.

2009年,全国土地收入为1.42万亿元,而拆迁、补助农民收入的支出为5180亿元,2008年的数据是,土地收入1.0375万亿元,拆迁、补助农民费用为3778亿元.粗略来算,政府花1块钱,从农民那里买来地,从城镇居民拆迁获得地,转手卖给地产商,可以获得3块钱.

各地的情况也不尽相同.北京市财政局新闻发言人孟景伟曾对媒体表示,北京的土地出让收入中有大约20%用于弥补土地开发整理成本,在上海,韩正表示,2009年73%的土地出让收入都补偿给拆迁户了.

产生如此大的差别,很可能是统计口径的问题,因为相关信息披露有限,很难分辨其中的真伪.全国数据应该比较靠谱,也就是大约拆迁户拿到三分之一,政府拿到三分之二.

当然,这三分之二主要用于城市公共建设、廉租房建设、农用地开发等项目了,其中最主要的就是城市公共建设(北京市的例子是,2009年这部分支出占64.6%).

至此,不考虑腐败因素(土地是中国最容易产生腐败的一个领域),政府做了什么让土地价值发生“跃迁”呢

自然是基础设施.包括道路、地铁、水、电、煤气、医院、学校等等的建设,大笔钱砸下去,土地自然升值,周边的房屋也会升值.去任何一个城市,都能看到,地铁沿线的房子价格高,学校边上的房子价格高,这些升值的背后是政府的各种投入.

另外,拆迁本身让住房跟城市基础建设有了“重组”机会,借助更先进的技术和规划,这个“重组”过程也会让土地产生升值.比如,很多城市都是历史中形成的,建筑理想与道路、公共设施的搭配未必合理,现在拆迁了,面对的是可以画最美图画的一张纸,这为“重组升值”提供了可能性.

而政府投入与房价上涨之间,并不是一一对应的关系.不是说政府投了一块钱,老百姓的房屋就升值一块钱.

从时间上来说,地方政府先出让土地,才获得了可以做基础建设的资金,等基础建设完工,又需要一个时间.这样,在事实上造成了城市土地的升值是逐步完成的,这也在客观上造成了城市房价的逐步上涨.

监督与信息公开

在“大干快上”背景下,在资金奇缺条件下,内地选择了香港式的“土地批租”制度,选择了“土地财政”,但是,却缺乏香港式的监督和信息公开

跟土地相关的政府官员最容易出现贪腐.

以上海为例,原房地产管理局土地利用管理处处长朱文锦、原房屋土地资源管理局副局长殷国元先后因腐败问题被捕.前不久宣判的原普陀区区长蔡志强受贿金额中,地产商也“贡献”了相当大的比例.偶然地倒了一个楼,背后也查出一大堆腐败问题.

并不是因为这个领域“人傻、钱多”,而是跟监督不力、透明度不够有关.

内地的“土地批租”制度来自香港地区,香港之所以实行“土地批租”制度,是有历史原因的:占香港土地大部分面积的新界地区,是英国殖民者当年从清政府手中租赁而来.教科书上说,那是英帝国于1898年强行要求清政府签订《拓展香港界址专条》,租期99年,租金不详.这也成为1997年中国政府收回香港的一个重要依据.

从法理上说,至少对于新界地区而言,香港政府并不拥有土地的所有权,所以不能卖地(这跟美国的土地私有制不同),香港政府只能算是批发商,从清政府批发了土地使用权,然后,再转手批发给地产商,下面的链条就跟我们现在的情况类似了.

香港针对房屋征收两项相关的税:差饷和地租.分别为房屋合理租金的5%和3%(内地相当这块的税收叫“房产税”,征收房租的12%和8%,其中8%适用于居住用房,与香港不同的是,内地对自住房不征税).不过,此项税收总额并不大.

在美国,财产税(其中最主要的是不动产税)是地方政府最主要的税源之一.因为是土地私有,住宅用地并不需要从政府手中获取,但是需要向政府(州政府和市、县政府)交税,其中州政府征收房产价值的1%至2%,市、县政府征收0.25%至0.5%.

“土地批租”制度和物业税制度各有各的好处.前者的好处在于,可以迅速聚集资金,在金融制度不发达的地方,可以帮助地方城市在短时间里让基础建设上一个台阶,后者的好处在于,收入非常稳定,把政府从“生意人”的角色中解脱了出来.

在效果上,“土地批租”相当于一次性地征收了若干年的物业税,用金融术语来说,相当于对若干年的物业税做了一个贴现.“土地批租”制度抬高了置业的门槛,降低了物业的持有成本,在客观效果上,也有抬高房价的作用.

在“大干快上”背景下,在资金奇缺条件下,内地选择了香港式的“土地批租”制度,选择了“土地财政”.但是,却缺乏香港式的监督和信息公开.

政府卖不卖地,卖多少地,卖多少钱,政府自己就能定.至于每年上万亿的土地出让金使用情况,虽然最近几年已经有一些地区让人大代表知道,但是,老百姓还是无缘知晓详情.各地都有律师要求政府公开相关信息,结果通常是不了了之.

如果我们还要继续保持现有的“土地财政”制度,就应该考虑为“土地财政”引入相对应的监督和信息公开制度,而这涉及另一场更艰难的变革.(陈涛)