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当前我国地方财政的困境
一、分税制改革下的地方财政
1994年进行的旨在提高财政收入占国内生产总值比重和财政收入占全国财政总收入比重的分税制财政体制改革,理顺了与地方分配关系,加强了政府的宏观调控能力,具有重大的改革意义.同时分税制改革大幅度调整了财政收入与地方财政收入的比重,财政收入的比重由1993年的22.02%提高到了1994年的55.70%,此后一直维持在50%以上,2010年这一比重达到51.1%.相应的,分税制改革使得地方财政收入占比大幅下降.但是,地方政府因为更接近当地民众,更了解本地公众对公共产品的需求和偏好等信息,能够更好地提供符合公共利益的公共服务,所以现实情况是,地方政府提供公共产品和服务的责任并没有随之减少,地方政府实际发生的财政支出占全国财政支出的比重呈现不断上升趋势,2010年这一比例达到82.2%.可以说,地方政府面临财权事权严重不对称的局面.
二、增值税“扩围”下的地方财政
自1994 年分税制改革以来,我国对增值税实行与地方按照75:25 的比例进行分成；而对于营业税,属于营业税的只有铁路运输、各银行总行等少数企业集中缴纳的部分,除此以外的其他部分全部属于地方所有.目前,我国营业税收入占到地方税收收入的半壁江山,以2010年为例,地方税收入总额为20522.55亿元,其中营业税11004.57亿元,占当年地方税收入比重为53.62%.一旦营业税的征收管理出现变动,整个地方财政收入就会受到很大的影响.对我国增值税和营业税并存的弊端,社会已经形成共识.所谓增值税“扩围”,是指扩大增值税的征收范围,相应的减少营业税的征税范围.因此“扩围”必将造成营业税税基的缩小和地方财政减少,如何解决地方财政问题,成为增值税“扩围”面临的最大挑战.
解决地方财政问题的思路
增值税“扩围”改革后,为弥补地方政府的收入损失,政府可以按照以下思路进行改革：
第一,最简单的思路就是相应提高增值税的地方分享比例.增值税“扩围”改革涉及和地方利益格局的调整,应在维持财政收入占大头,保证政府宏观调控能力的前提下,适当调整与地方政府的税收划分,适度提高地方税收比重.目前,增值税75∶25 的分成比例激励作用逐步减弱,尤其是增值税“扩围”改革后,需要重新调整分成比例,调动地方政府配合增值税“扩围”改革的积极性,也确保地方政府收入不致因增值税“扩围”而降低.
第二,把加大对地方政府转移支付力度作为相应的配套措施.在增值税“扩围”改革中,若将政府增加的收入以转移支付的方式划拨给地方政府,则改革的阻力会相应减少.因此在不改变现行分税制财政体制的基础上推动增值税的“扩围”改革,转移支付制度可以作为这一制度变迁的互补制度,降低改革的成本.
第三,最根本的解决办法是确立地方主体税种.增值税“扩围”意味着营业税最终会被被增值税取代,地方税将陷入主体税种缺失的境地.为此需要重构地方税体系,重新确定地方税体系的主体税种.
解决地方财政问题的具体措施
按照上述改革思路,我们可以从以下三个方面进行具体的实践活动：
一、适度提高地方政府共享税的分成比例
对于增值税收入如何在政府和地方政府之间进行分配,在“扩围”之后,形式上仍可实行和地方分成的办法,但分成的依据不再仅是各地征收的增值税数额,而要综合考虑各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要以及地方政府的财政收入能力等诸多因素后确定.为了增强地方政府的收入预期,这一分配的方案、比例应该依照一个或一套明确的公式确定,同时在每个财政年度之前应做好增值税收入分配的预算,使得地方政府能够根据这一预算制定地方财政收支预算.换句话说,地方分享的增值税收入将实际上与“因素法”转移支付融合,成为地方政府一个稳定的、常态化的财政收入来源.
二、加大对地方政府的转移支付力度
我国目前的对地方转移支付由一般性转移支付和专项转移支付构成.有关学者通过实证分析认为,采取专项转移支付的方式对促进财政均等化的作用最大,专项转移支付能够解决一般转移支付不能解决的问题,特别是一些基本的公共服务水平提高问题.一般性转移支付在促进财政均等化上的作用虽然没有专项转移支付大,但由于地方政府在适应一般性转移支付资金上有更大的灵活性,其在使用效率上会高于专项转移支付.而针对提高公共服务的专项转移如果未能受到有效约束,地方政府就很容易将资金配置到低效率的项目.因此,一般性转移支付应根据各地标准收支的差别,设计科学合理的计算公式.同时,加大对专项转移资金使用的监管,以促进我国公共财政目标的实现.
三、确立地方税主体税种
在财政体制下,相应的需要确定省级政府的主体税种和市县级政府的主体税种.从省级政府的主体税种来看,目前营业税仍然可作为主体税种.增值税“扩围”虽然会相应的减少营业税的征收范围,但“扩围”不是一蹴而就,是渐进式的,所以短期内并不会改变其地方税主体地位的优势.考虑到以后增值税会完全取代营业税,笔者认为将来一定时期内可通过开征社会保障税,将其作为省级政府的主体税种.从市县政府的主体税种来看,可堪担此重任的当属在不动产保有环节征收的房地产税和资源税.房地产税具有抑制过高房价、调节收入差距促进社会公平、保护土地资源、增加地方政府收入的特点,因此房产税完全可胜任市县政府的主体税种.而对我国西部欠发达而资源富集的地区来说,可将资源税作为其主体税种.在通胀预期与压力尚可控的条件下,抓紧时机推进资源税改革,在发挥其促进提高资源回采率、节能降耗等加快发展方式转变正面效应的同时,可以为西部区域打造地方税体系中的支柱财源.
（作者单位：河南大学经济学院）