政府性债务审计标准

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我国《预算法》规定,地方各级预算量入为出、收支平衡,不得列赤字.除法律和国务院另行规定之外,地方政府不得发行地方政府债券.然而,法律的约束、的调控、职能部门的监控,并没有遏止住地方政府举债投资等行为.于是,全国政府性债务审计拉开了帷幕,并将逐年诊断国家经济的命脉.而对政府性债务审计标准的探究并未形成定论.主要原因有:一是政府性债务审计仍是新鲜事物.中国地方政府性债务逐步进入种类繁多、数额庞大、渠道宽泛的状态.这为审计部门从政府财政赤字的审计拓展到各级政府的债务审计,提供了巨大的空间.二是一些审计部门尚没有开展政府性债务审计的强烈意识.以前,地方审计机关从未对地方政府性债务实施审计,也未将地方政府性债务审计列入年度审计工作计划,对政府性债务审计标准的研究仍是盲区.因此,目前对于政府性债务审计标准的探讨具有现实意义.

一、凯恩斯主义主张增加政府性债务

凯恩斯主义认为,增加投资、政府购买、转移性支付、举债、出口和减少进口、税收等有利于国家经济的增长.凯恩斯认为,收入对消费若成线性关系,消费c等于自发消费?琢与引致消费?茁yd的和,yd为可支配收入,?茁为边际消费倾向.则有:c等于?琢+?茁yd.若令t表示政府税收,t0表示固定不变的定额税,t'表示边际税率,此时税收函数为: t等于t0+t'y.令tr代表政府转移性支付,则居民可支配收入为yd等于y-t+tr.进口由本国收入决定,随本国收入的改变而改变.令m0为自发性进口,γy诱发性进口,γ为边际进口倾向,m为进口.则进口可以写成本国国民收入的函数m等于m0+γy.在居民、企业、政府、国外并存的四部门经济中,i为投资,g为政府购买,x为出口,则国民收入y为:

y等于c+i+g+x-m

等于?琢+?茁(y-t+tr)+i+g+x-(m0+γy)

等于(?琢+i+g-?茁t0+?茁tr+x-m0)

(1)政府购买支出乘数是国民收入y针对政府购买g的偏导数Kg,也就是:

Kg等于等于(?琢+i+g-?茁t0+?茁tr+x-m0)'

等于(0+0+1-0+0+0-0)

等于

(2)投资乘数是国民收入y针对投资i的偏导数Ki,也就是:

Kg等于等于(?琢+i+g-?茁t0+?茁tr+x-m0)'

等于(0+0+1-0+0+0-0)


等于

(3)税收乘数是国民收入y针对政府税收t0的偏导数Kt0,也就是:

Kt0等于等于

(4)政府转移性支付乘数是国民收入y针对政府转移性支付tr的偏导数Ktr,也就是:

Ktr等于等于

(5)对外出口乘数是国民收入y针对出口x的偏导数Kx,也就是:

Kx等于等于

(6)对外进口乘数是国民收入y针对进口m0的偏导数Km0,也就是:

K等于等于-

据此推理,增加政府购买g、投资i、政府转移性支付tr、出口x;减少税收t0、进口m0分别使国民收入增加Kg、Ki、Ktr、Kx、Kt0、Km0倍.政府打出这样的“组合拳”,有利于刺激全国经济的发展.香港、澳门、台湾地区打出这样的组合拳也是有利于其经济增长的,同样地,中国的其他地区也在努力尝试着这样做,也一定程度地促进了地方经济的繁荣.事实上,增加政府支出(包括政府购买、政府投资、政府转移性支付)、减少税收,会使得财政赤字增大,无论是政府还是地方政府都是如此.中国的法律法规对除港、澳、台以外的地方财政预决算,明确了“无赤字”政策,而一些地方先后尝试了“禁果”的味道,获取了不同大小的经济利益,所以才出现了地方政府性债务问题.

除此以外,减少税率t'、边际进口倾向γ,会使1-?茁(1-t')+γ减小,使增大,从而使得Kg、Ki、Ktr、Kx、Kt0、Km0增大.对于经济发达地区而言,实际操作时,减少税率t'、减少边际进口倾向γ的做法,由于税源、税额多、配置和利用经济资源的能力强大,加之检查的限制性等原因,而比较容易达到.而对于经济资源贫乏、税源、税额少的地方几乎不可能实现.

凯恩斯主义表现出的主要理念是,扩大财政赤字有利于刺激经济的发展,财政赤字扩得越大,经济增长率越高.中国改革开放的三十多年的进程中,后二十年左右的时间里,财政赤字使得中国经济增长持续,起到了应有的作用.美国、欧洲一些发达国家财政债务庞大,是其促进经济增长的途径和见证.自然而然地,人们在诱惑面前,不断地增加债务扩大投资和消费.凯恩斯的理论并没有给出政府性债务的“警戒线”,只是强调了其发展经济的功能.事实上,并非如凯恩斯理论模型所推断的一样那么理想,例如美国“政府关门”事件、底特律市破产等,对本国或地区经济的发展具有相当的杀伤力.

二、中国国学对政府性债务“零容忍”

中国的国学认为,“富贵不能淫,贫贱不能移,威武不能屈”,借钱做事是不被主张的.并且进一步地认为,“借钱享受、奇耻大辱、再穷再苦、不能借钱、还不上钱、走投无路、灾难罪生”.因此,国学的思想,主张非不得已时才可以借债,而不主张肆意借债、搞财政赤字、扩大财政赤字、搞政府性债务.也不主张老百姓借钱买车、借钱买房、借钱高消费,对于政府性债务几乎是“零容忍”.所以,在社会主义建设时期,时任国家总理的周恩来在政府工作报告中指出,中国既无外债,也无内债,为社会主义建设创造了良好的经济条件.相反,如果举债不断增多,必将自取灭亡.美国政府性债务不断地增多,最终引起了“政府关门”事件,如果仍将继续增加债务,最终有可能导致政府的破产.欧洲一些国家也是因为债务问题而引发了“欧债危机”,对经济发展造成了较大的负面影响.

受到国学思想的感化,一些学者进一步主张,人们不仅不能向个人、企业、社会组织、其他国家或地区借债,也不能向人们赖以生存的地球“借债”.由于人们借债后的一段时间里会讨得一定的利益,而得到的满足,从而不断地刺激了,又会再次借更多的债,如此循环.人们的永远得不到最终的满足,所以会一再突破债务“警戒线”,从而借债无限度.物极必反,最终导致因为欠债过度,可能会受到毁灭性打击.也就是说,人们向别人借债而还不清、向地球过度要资源而不能恢复,最终导致人们无债可借、地球上无资源可用的时候,人们也就只能面临灾难.因此,也有些西方学者提出,主张控制,让经济“零增长”,否则,公元2100年将是“世界末日”.中国古代社会的老子早就提出主张人类应当“道法自然”,回归自然,不主张追求功利,而主张重视人的“质”,加强个人自身的修养,与自然和谐相处. 三、政府性债务审计标准选择

鉴于以上两种截然相反的观点,在当前中国经济现实状况下,如果面对政府性债务仅分别虔信这两种极端观念的某一种,则所采取的措施或方法会大相径庭,最终结果也会是霄壤之别.实际上,选择是多样的.如果以国学“零容忍”政府性债务为原点(定为0%),以凯恩斯主义主张增加政府性债务为终点(定为100%),则人们可以选择[0%,100%]之间的任意一点.如图1所示,则有:

A∈[0%,100%];B∈[0%,100%]

A+B等于100%

按“四舍五入”原则,对于百分点数取整,则有:

INT(100A+0.5)+INT(100A+0.5)等于100

也就是说,百分点数取整的情况下,INT(100A+0.5)+INT(100A+0.5)等于100代表着101种选择.如果考虑任意百分数的情况,则选择的方案将会有∞种.

由此迁移性设想,可以把A的取值命名为政府性债务“警戒线”,或者定义为政府性债务审计标准.就具体形式而言,定义政府性债务“警戒线”时可能是一个绝对数,代表欠债的具体金额;也可能是一个相对数,比如是债务与财政收入的百分比,也有可能是债务与心理预期中的肆意借债金额之比.事实上不能单纯地考虑A取值的数字问题,也不能单纯地就“零容忍”政府性债务与肆意增加政府性债务两种方案进行选择,更应考虑的是数字以外的问题.比如借债要有借债计划、还债计划、还债途径等方面.

总而言之,举债投资发展经济是正常合理的好事,但违规搞财政赤字还不清债务则成了坏事、不合法的事,而对于政府性债务审计标准而言,仍存在较大的不可预见性.也就是说影响政府性债务审计标准的主要原因较多、较为繁杂:一是本国本地区经济发展的不确定性;二是国外或其他地区经济发展对本国本地区的影响具有不确定性;三是人们投资和消费的心理具有不确定性;四是经济资源的流动性和不可预见性;五是不同经济主体偿债能力不同;六是不同级别、类型政府的财政与金融把控权力不同.诸如此类的原因,使得不同地区的政府性债务审计标准也应有所不同.因此,政府性债务审计标准的确定,由于各地区经济发展不平衡、举债额度不同,还债能力不一致,各地区审计部门在确定政府性债务审计标准时不可以搞一刀切,而应正确对待合法性与合理性的矛盾问题、全部与局部的问题.鉴于此,现拟有三个备选的审计标准设想:

(一)政府性债务设定合理债务率,地方政府性债务仍坚持“零容忍” 国际上通常认定债务率(政府性债务占财政收入的比重)和负债率(政府性债务占总资产的比重)的“警戒线”分别为100%和60%,中国政府以此确定合理债务水平,拟定赤字的财政预算,是可取的,但仍需要考虑中国经济、政治、文化传统等诸多影响因素,而且设定为一个渐进的过程,有利于经济的发展和政治建设、社会建设.地方政府性债务仍坚持“零容忍”,即地方财政不设列赤字,地方发展经济主要依靠招商引资、营造好的投资环境,依靠财政的支持,这样有利于稳固政权的建设,不需要修改现行的《预算法》,也无需补充一些条款.但是,对于地方经济发展的活力有较大程度的限制.采用这种审计标准开展政府性债务审计,只需要严格按照法规进行,但来自地方财政部门等单位的压力较大.因此,最好采用异地审计、多方交叉审计、联合审计、上审下的方式,开展此类审计.

(二)政府性债务设定合理债务率,地方政府性债务经财政核定 在参考国际上债务“警戒线”的基础上,在考虑诸多因素的前提下,政府性债务设定合理债务率、地方政府性债务经财政核定,这样能够显示财政的权威,但是增加了财政核定地方政府性债务额度的工作量,由于各地区情况特点不同,也很难做到统一性、公平性,很可能形成地方上要求增加赤字额度的“竞技”,各地区经济发展的不平衡、不公平的问题会更为突出.一旦把关不严,地方财政有可能肆意扩大赤字而产生危机,从追索责任的角度来看,财政也应承担监管不严之责,从而可能会要求财政来弥补地方财政的赤字.另外,需要对现行的预算法规进行补充或说明,增加地方政府性债务经财政核定的详实条款.这种设想一定程度上给予了地方政府发展经济的活动空间,从而可能一定程度地促进地方经济的发展.采用这种审计标准开展政府性债务审计,按照政府性债务设定的合理债务率、财政核定地方政府性债务额度进行审计,既有数据根据、又有文件依据,来自地方财政部门等单位的压力相对较小些.采用的审计方式可以灵活一些,因为财政对地方政府性债务的监控是经常性的、是要负责任的.

(三)与地方政府性债务各自设定合理债务率 政府性债务与地方政府性债务均各自设定合理债务率,对于债务各负其责.也就是说与地方均设合理额度的财政赤字,多级赤字预算.上级财政可以放开对下级财政的管理,工作量减小,有利于提升地方财权的活力.但不利于财政预算统一化管理,不利于财权统管.一旦地方财政肆意扩大赤字而产生危机,要求上级财政弥补本级财政的赤字,有可能形成要求上级财政弥补本级财政赤字额度的“竞技”,从而很难做到统一性、公平性.而且在债台高筑的极端情况下,可能导致城市或地区的破产,经济的衰退.美国“汽车之城”底特律市破产就是先例.这种设想,有利于最大限度地调动地方政府发展经济的积极性,不利于上下级财政的沟通和统一.另外,还需要对现行的预算法规进行修订,全国设多级财政赤字预算,并且各负其责.但是如果处理得好,也是很理想的选择.采用这种审计标准开展政府性债务审计,只需按照和地方政府性债务设定的合理债务额度进行审计,如果有数据根据或修订好的法规依据,则来自地方财政部门等单位的压力相对最小.采用的审计方式要求多样化,审计的频率要求高些,才能严格监控政府性债务的风险.

特别提出说明的是,中国的香港、澳门、台湾地区搞政府性债务,不同于内

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320;省份搞政府性债务.比如内地各省份不可能象香港、澳门、台湾地区一样发行本地区的货币,更不能根据凯恩斯的理论用基础货币创造币乘数,创造更多倍数的货币,去适应本地区财政的赤字.按照中国的国学思想,举债是在不得已的情况下进行的,而且要及时还,还得了.因此,政府性债务与地方政府性债务是两种不同“质”的范畴,这里的“质”表现为是否拥有包括货币政策、货币发行在内的许多财权等等.国外,“欧债危机”和美国“政府关门”、底特律市破产均因财政赤字或政府性债务引发,中国政府和地方政府不应覆蹈前辙.对此,在确定政府性债务审计标准时不可不关注.

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